la Centralità del presidente

Separatezza del Congresso

Moderna presidenziale–congressuale relazioni

Altri sistemi presidenziali

BIBLIOGRAFIA

Il termine “governo presidenziale” è entrato in uso in inglese giornalismo prima della Guerra Civile Americana come espressione abbreviata per il gov ernmental sistema delle ex colonie, gli Stati Uniti. Walter Bagehot lo usò così nella Costituzione inglese (1865-1867), iniziata mentre Lincoln era ancora presidente, per disegnare il contrasto con il suo stesso termine per il sistema britannico, “cabinet government. Una generazione dopo, in America, Woodrow Wilson analizzò il “realismo” di Bagehot e rifiutò deliberatamente il termine di Bagehot per gli Stati Uniti; Wilson chiamò il suo libro Congressiona Government (1885). Il tempo e gli sviluppi americani, tuttavia, hanno rivendicato l’uso di Bagehot piuttosto che di Wilson. Su entrambi i lati dell’Atlantico il termine “governo presidenziale” è comunemente impiegato oggi per caratterizzare il sistema americano. A volte è usato liberamente, come un termine generico che si applica a tutti i governi con dirigenti eletti in stile “presidente.”Questo uso più flessibile è di valore dubbio analiticamente, per ragioni che saranno discusse di seguito.

Centralità del presidente

Il governo degli Stati Uniti è “presidenziale” nel senso che la sua presidenza occupa il posto vitale e centrale tra le istituzioni pubbliche a livello nazionale. Questo ufficio funge da fonte centrale di giudizio e di iniziativa e come unico oggetto delle elezioni nazionali in un governo legittimato dalla sovranità popolare. Un presidente americano è anche l’incarnazione della sovranità nelle relazioni esterne. Egli è, inoltre, il portavoce principale del governo nelle relazioni interne dei gruppi di interesse e dei cittadini in generale. Un presidente degli Stati Uniti regna e governa.

Questa posizione chiave è il prodotto in parte di disposizioni costituzionali, in parte di precedenti consolidati e di pratiche moderne. La costituzione di 178 conferiva al presidente una serie di posizioni di vantaggio nel sistema governativo. Primo tra questi è la sicurezza del mandato per un periodo di quattro anni con la rimozione solo dal congresso impeachment, una procedura ingombrante che è stato tentato solo una volta, nel 1867. Il secondo è l’elezione popolare indiretta attraverso il mezzo del collegio elettorale. Terzo è il comando delle forze armate e la condotta della diplomazia, prerogative reali tradizionali conferite alla presidenza da ex sudditi britannici. Il quarto è un assortimento di diritti o doveri specifici che riguardano la condotta della pubblica amministrazione, il più importante dei quali è il diritto di nominare i capi dipartimento e il dovere di “fare attenzione che le leggi siano fedelmente eseguite.”Quinto è una prerogativa limitata nella legislazione: il potere di veto qualificato e il diritto di raccomandare.

Basandosi su queste basi costituzionali, le personalità in carica e le circostanze circostanti si sono unite per allargare la presidenza, rimodellando e aumentando le sue posizioni di vantaggio rispetto ad altre istituzioni del sistema. La presidenza contemporanea è il prodotto di un lungo accrescimento.

Nel primo secolo sotto la costituzione la pratica di tre presidenti ha modellato in modo particolare il carattere dell’ufficio presidenziale. Washington gli ha prestato qualcosa del suo prestigio personale e ha accuratamente stabilito precedenti per contrassegnarlo come il posto più alto nel governo. I suoi precedenti sono stati spesso ignorati, ma l’impatto del suo mandato non è mai stato completamente perso. Jackson ha drammatizzato la connessione popolare indipendente dell’ufficio, e la sua rinominazione da parte di una convenzione nazionale degli stati parti (con gli elettori impegnati al candidato della convenzione) si è rivelata un’innovazione duratura e importante. Successivamente il processo di nomina ha reso l’elezione di un presidente praticamente diretta, gli ha dato una rivendicazione indipendente sulla nazione e gli ha fornito una base di potere indipendente in politica—il partito nazionale. Lincoln, di fronte alla guerra civile, inventò il “potere di guerra”, giustapponendo la sua posizione di comandante in capo con il suo dovere sotto la clausola” take care ” e il suo giuramento costituzionalmente prescritto. Questa affermazione di prerogativa intrinseca è stata in gran parte sostenuta dai tribunali e da allora ha reso il presidente una sorta di “dittatore costituzionale” in tempi di guerra dichiarata.

Dall’inizio del ventesimo secolo l’allargamento della presidenza è continuato e accelerato. In un “epoca di comunicazione di massa Wilson ei due Roosevelt effettivamente affermato il primato dell” ufficio come fonte di notizie e come portavoce nazionale. Nel periodo in cui gli Stati Uniti raggiunsero una posizione di potenza mondiale e quindi di superpotenza, questi presidenti conferirono effettivamente un significato moderno alle prerogative dell’ufficio in difesa e diplomazia. Durante la grande depressione del 1930, Franklin Roosevelt ha svolto un ruolo nella guida dell’economia (comprese le relazioni di gestione del lavoro), una funzione che è stata associata con l’ufficio da allora. Ha anche preso i primi passi decisivi per istituzionalizzare la presidenza, dotandola di risorse di personale proprie, sia nella Casa Bianca propriamente detta che nell’ufficio esecutivo del presidente—una mossa associata al rapporto del suo Comitato per la gestione amministrativa, il cosiddetto rapporto Brownlow (U. S. President’s Committee … 1937). Lui e il suo successore innovarono ulteriormente sviluppando l’iniziativa nella legislazione al punto in cui, sotto Truman, un “programma del presidente” completo e dettagliato divenne una caratteristica annuale del processo legislativo, stabilendo l’agenda del Congresso. Sotto Eisenhower un ruolo di routine nell’attuazione di tale agenda è stato riconosciuto e regolarizzato, con uno staff di “collegamento legislativo” stabilito alla Casa Bianca per coordinare la pressione del ramo esecutivo sul Congresso.

Inoltre, nei due decenni successivi alla seconda guerra mondiale— i primi decenni della guerra fredda e delle armi nucleari—Truman, Eisenhower e Kennedy, a loro volta, svilupparono la dottrina moderna e la procedura per l’uso presidenziale della forza all’estero senza ricorrere alla guerra dichiarata o al “potere di guerra.”Eisenhower e Kennedy, affrontando conflitti razziali e guasti nelle forze dell’ordine, iniziarono lo sviluppo della dottrina moderna e della procedura per l’uso presidenziale della forza a casa coerente con un mandato da tempo dato dai tribunali per preservare la pace interna negli Stati Uniti.

Nel loro insieme, queste posizioni di vantaggio rendono la presidenza indispensabile per l’efficace esecuzione di tutte le altre istituzioni governative. I partiti nazionali trovano la loro ragion d’essere nelle nomine e nelle campagne presidenziali; se non ci fosse una presidenza che li unisca, il federalismo li frammenterebbe, se davvero esistessero. Il legislatore nazionale dipende dalla presidenza per gli ordini del giorno e anche per le pressioni esterne per aumentare il peso della sua leadership interna del partito. La burocrazia nazionale dipende dalla Casa Bianca per giudizi autorevoli e supporto politico nelle lotte tra dipartimenti o con il Congresso. I tribunali nazionali dipendono dalla Casa Bianca per sostenere e stimolare l’applicazione esecutiva. Il Washington press corps cerca notizie. Le organizzazioni nazionali di interessi privati assortiti usano l’aiuto (o l’opposizione) della presidenza per amplificare le loro voci e per stimolare le loro appartenenze. I governi statali e locali dipendono dalla presidenza per preservare, in ultima analisi, la legge e l’ordine locali. A parte le istituzioni, gli americani in generale guardano verso il loro presidente (”governo ” personificato) ogni volta che i problemi privati sembrano avere una fonte pubblica.

Separazione del Congresso

Ma la costituzione, che ha stabilito le basi per questo ufficio, ha anche stabilito come principio fondamentale che le sue posizioni di vantaggio dovrebbero essere eguagliate da quelle di altre istituzioni nazionali, in particolare il Congresso. Questo è il principio dei “poteri separati” —più precisamente, istituzioni separate che condividono i poteri-un principio destinato ad assicurare gli americani contro i destini che avevano colpito gli inglesi nel periodo coloniale: usurpazione parlamentare della corona, dittatura quasi-militare e manipolazione reale del Parlamento. Consapevolmente o no, i creatori di costituzione americani hanno cercato l’equilibrio che i Whig inglesi avevano precariamente raggiunto nel regno di William e Mary. E anche mentre gli inglesi si allontanavano da quel modello, questi creatori di costituzione lo perseguirono così con successo che l’allargamento della presidenza non ha prodotto alcuna perdita di “equilibrio” da un Congresso ancora nettamente separato. Al contrario, sebbene la storia abbia alterato forma e termini, le posizioni di vantaggio del Congresso continuano a confrontarsi e verificare i vantaggi di un presidente.

La costituzione ha concesso una o entrambe le camere del Congresso una quota in ogni aspetto dei poteri della presidenza. La condotta della difesa era qualificata facendo dipendere i livelli di forza e i fondi dalla promulgazione del Congresso e riservando al Congresso il diritto di dichiarare guerra. La condotta della diplomazia è stata qualificata riservando al Senato “consiglio e consenso” sui trattati. La condotta dell’amministrazione era severamente limitata facendo soldi, autorità e struttura dipartimentale soggetti a una legislazione specifica—con i nominati presidenziali soggetti alla conferma del Senato. Nella sfera della legislazione il Congresso era di primaria importanza, controllato solo dal veto presidenziale, che a sua volta era soggetto a un voto dei due terzi delle due camere.

Queste quote sostanziali di poteri sono stati conferiti ai legislatori che dovevano essere effettivamente separati dal presidente. Senatori e membri della Camera dei Rappresentanti hanno avuto il vantaggio di un mandato fisso, ma con termini diversi per lunghezza dal capo esecutivo: sei anni per la camera alta, due anni per il basso. Erano avvantaggiati ulteriormente dall’elezione popolare non meno diretta della sua: i membri del congresso sono stati eletti dai cittadini nei distretti creati dallo stato; senatori, dalle legislature statali (un diritto in quanto trasferito ai cittadini negli stati). Nell’applicazione pratica questi accordi elettorali rafforzano potentemente l’indipendenza formale del Congresso e sono responsabili, soprattutto, del raggiungimento della separazione dei poteri.

È la politica di nomina che ha tenuto il Congresso effettivamente separato dalla Casa Bianca. La costituzione prescriveva diversi elettorati per senatori, rappresentanti e presidenti. Ma taceva sui mezzi con cui i candidati dovevano essere scelti e presentati agli elettori. E ha lasciato la regolamentazione delle elezioni agli Stati. Di conseguenza, questa lacuna è stata colmata da organizzazioni private, partiti politici, che operano nel quadro giuridico di ogni stato per fare le nomine per tali uffici. I seggi del Senato e della Camera, così come i posti locali, erano soggetti a elezioni all’interno degli stati, secondo le regole stabilite dai legislatori statali, che dovevano essere nominati. Di conseguenza, le organizzazioni del partito e i loro processi di nomina sono cresciuti all’interno degli Stati. Per la maggior parte degli intenti e degli scopi questi sono rimasti nettamente separati da confini statali.

Dal momento che le nomine alla presidenza di Jackson per la Casa Bianca sono state organizzate da convenzioni confederali di organizzazioni di partito di stato, guardando verso elezioni simultanee in tutti gli stati di elettori partypledged, seguiti da voti di partito nei collegi elettorali. Ma le nomine per il Senato e la Camera erano disposte in modo diverso, in tempi diversi, da uomini diversi, per scopi elettorali diversi. Una volta eletti dai loro diversi gruppi di elettori, i candidati che erano stati scelti in questi diversi modi sono stati separati da molto più di prescrizione costituzionale. Anche quando condividevano un’etichetta di partito, erano separati dai termini del loro impiego e della loro sopravvivenza. Così è rimasto.

Nei primi anni 1960 la Corte Suprema degli Stati Uniti ha dichiarato incostituzionale la suddivisione di organi legislativi, statali e nazionali, che non sono riusciti a soddisfare il test di uguale rappresentanza per ogni elettore in uno stato. La revisione dei distretti legislativi statali e anche dei distretti per la Camera dei Rappresentanti può avere un marcato effetto sulla nomina politica all’interno degli stati e può rendere le nomine presidenziali e congressuali meno disparate. Se è così, la separazione tra la presidenza e il Congresso dovrebbe cominciare a ridursi. Ma questo è speculativo.

Relazioni presidenziali–congressuali moderne

Come istituzione separata il Congresso ha continuato a condividere i poteri con la presidenza anche mentre i vantaggi di quest’ultima stavano crescendo. Per certi aspetti, infatti, anche i vantaggi del Congresso sono cresciuti. I ruoli originariamente previsti per i due sono cambiati notevolmente, soprattutto dai tempi di Franklin Roosevelt, ma il Congresso è ancora in grado di contendersi in molti ambiti la presidenza esaltata.

Dalla seconda guerra mondiale, il Congresso è stato meno avvantaggiato nella difesa e in quegli aspetti della diplomazia legati all’uso della forza. Sostenuto dalla tecnologia, i vantaggi di un presidente hanno oscurato le prerogative del Congresso: il diritto di dichiarare guerra ha perso gran parte del suo significato; il diritto al finanziamento non ha prodotto partenze di molto momento dalle proposte della Casa Bianca; il consenso ai trattati non ha frenato gli accordi o le iniziative della Casa Bianca di giorno in giorno. In altri aspetti della diplomazia, tuttavia, specialmente quando entrano in gioco gli aiuti economici, la necessità di fondi nelle relazioni estere ha ampliato la portata di entrambe le camere del Congresso. Con una varietà di dispositivi legislativi entrambe le case mantengono un notevole controllo sui dettagli della politica estera, e dalle convenzioni di “bipartitismo” i principali legislatori hanno una notevole voce nelle deliberazioni della Casa Bianca.

Nelle sfere della politica interna il Congresso si è sempre più affidato alla Casa Bianca per inquadrare le questioni del giorno e suggerire soluzioni. L’iniziativa legislativa è passata alla presidenza. Tuttavia, l’azione legislativa rimane molto una questione di discrezione del Congresso, soggetta forse all’influenza presidenziale, ma non sotto il controllo della Casa Bianca. Tranne nei momenti di grave emergenza nazionale simile alla guerra generale Il Congresso ha continuamente affermato la sua capacità di alterare, bloccare o ignorare le proposte di legge proposte dal presidente. L’influenza della Casa Bianca è esercitata, per la maggior parte, attraverso leader legislativi la cui dipendenza politica da un presidente non è mai assoluta e raramente controlla. Persino i suoi stessi partigiani non gli devono quasi nulla per le loro nomine e spesso dubitano della sua utilità nelle loro elezioni. La sua influenza con loro è fatta di roba meno sostanziale: prestigio popolare, accesso alla pubblicità, sentimento di partito, favori personali, patronato, e “maiale.”Questi spesso non possono essere sufficienti in casi controversi.

Il Congresso, inoltre, è sempre più abile a intervenire nei dettagli della pubblica amministrazione. Mentre l’iniziativa legislativa si sposta verso la Casa Bianca, la “supervisione” amministrativa si sposta verso il Campidoglio—una curiosa inversione della teoria letteraria della costituzione. Le prerogative del Congresso di autorizzare e finanziare i dipartimenti governativi e i loro programmi, insieme a una libertà consolidata di investigare, conferiscono sia alla Camera che al Senato i diritti di supervisione sul lavoro dipartimentale. Dal 1930 l’enorme crescita di una burocrazia nazionale ha spinto entrambe le case a premere questi diritti. Ora sono esercitati in modo non uniforme, ma a volte in grande profondità, specialmente ai margini delle preoccupazioni di un presidente, dove la concorrenza della Casa Bianca offre il minor numero di ostacoli all’intervento del Congresso.

La burocrazia, di conseguenza, serve più di un maestro. Un prodotto della separazione tra il Congresso e la presidenza è stata una separazione della burocrazia da entrambi. I dipartimenti governativi dipendono da entrambi, soggetti in parte a entrambi, quindi totalmente subordinati a nessuno dei due. Meno di tutti sono subordinati l’uno all’altro. “Responsabilità collettiva” non è un concetto significativo negli Stati Uniti, come applicato sia ai capi dipartimento o ai loro dipendenti pubblici.

L’ultimo vantaggio della presidenza rispetto al Congresso è la mancanza di unità di quest’ultimo. I vantaggi congressuali nella legislazione e nell’amministrazione potrebbero essere sufficienti per inclinare l’equilibrio verso il Campidoglio se il Congresso, come unità, li coordinasse e li applicasse. Ma non è così. I suoi poteri e vantaggi nei confronti della Casa Bianca sono dispersi tra i comitati permanenti dei due organi del Congresso, il Senato e la Camera. Poteri e vantaggi riposano per la maggior parte nel lavoro del comitato, tradizionalmente dominato dai leader di anzianità. Questi anziani diventano dominanti in virtù di ripetute nomine ed elezioni nei distretti domestici, non, tranne pro forma, in virtù dei colleghi del partito del Congresso. L’anzianità è il principio di governo proprio perché i legami di partito, essendo centrati sulla casa, non possono sostenere accordi alternativi. I leader del comitato sono leggermente collegati dai leader del piano di ogni camera, che devono il loro posto a un voto di partito. E le due case non hanno alcuna leadership comune (tranne che i leader di partito in ogni casa sono riuniti dal presidente del loro partito).

Il Congresso rimane “uno specchio rotto”, come Wilson lo descrisse una volta, e questo si è rivelato un difetto fatale nell’affermazione del ” governo del Congresso.”Due volte nella storia americana il Congresso ha anticipato il centro del palcoscenico governativo, dominando la politica e le operazioni fino alla virtuale esclusione della Casa Bianca. Questo è accaduto nei decenni tra Jefferson e Jackson e di nuovo nei decenni dopo la guerra civile. In entrambe le occasioni la disunione istituzionale ha impedito al Congresso di consolidare la sua preminenza e ha aperto la strada a una presidenza risorgente, sensibile alle nuove circostanze.

Le circostanze di questo secolo non sono state gentili con le legislature da nessuna parte. Gli Stati Uniti non fanno eccezione. La preminenza è passata oltre la portata del Congresso. La disunione ora tempera la sua resistenza, ma l’unità potrebbe a malapena dargli un dominio assicurato. La presidenza si è evoluta troppo in là, in circostanze che non consentono di ritirarsi. Anche così, e anche con la continua frammentazione, il Congresso possiede ancora abbastanza indipendenza e vantaggi per bloccare la preminenza esecutiva. In questo è solo tra i parlamenti del mondo industrializzato. Il Congresso rimane ciò che la costituzione ha reso: un’istituzione separata che condivide i poteri con la presidenza.

Il governo presidenziale negli Stati Uniti deve quindi essere distinto da quattro caratteristiche: la centralità di un presidente elettivo che funge da capo di stato e capo del governo; la separazione di un legislatore elettivo che si impegna nel processo legislativo e nella gestione amministrativa; l’autonomia di una burocrazia che è allo stesso tempo responsabile di entrambi; l’assenza di un legame di partito sufficiente a unire entrambi. Il federalismo ha contribuito enormemente a questi risultati; così come una costituzione scritta interpretata da tribunali indipendenti, che diventano così un’altra istituzione separata che condivide i poteri legislativi.

Altri sistemi presidenziali

“Governo presidenziale” come termine generico invita alla confusione ed è analiticamente di scarsa utilità, poiché con la possibile eccezione della Repubblica delle Filippine le caratteristiche di cui sopra sono state combinate durevolmente solo negli Stati Uniti. È vero che molte repubbliche latinoamericane hanno forme costituzionali comparabili, ma in alcune di queste nazioni, in particolare il Messico, le forme sono rese operative e praticabili in virtù di una caratteristica molto diversa: il partito politico preponderante. Altrove, la caratteristica operativa tende ad essere la contrattazione oligarchica, o militare “guida,” o dittatura personale, o qualche combinazione di questi, che crudamente ha lo stesso effetto di superare “poteri separati.”Allo stesso modo, la maggior parte delle nuove nazioni in Africa e in Asia che hanno designato i loro capi di governo come “presidente” si basano per lo stesso scopo su un partito preponderante, quadri militari, carisma personale o tutti e tre questi.

In Europa solo la Francia sotto la Quinta Repubblica ha un presidente come capo del governo. Il sistema presidenziale di de Gaulle assomiglia all’americano più di quanto non facciano i governi nei paesi meno sviluppati. Secondo la costituzione gollista, come modificata nel 1962, un presidente eletto a livello nazionale e una legislatura elettiva che rappresenta i distretti geografici sono entità distinte e separate che condividono i reciproci poteri, senza alcuna garanzia di legami vincolanti attraverso un preponderante o addirittura un partito di maggioranza. Ma ciò che la costituzione garantisce (almeno sulla carta) è che il presidente avrà una tale preponderanza di vantaggio relativo da minimizzare la necessità di legami di partito, assicurando così la sua preminenza nel governo indipendentemente dalle fortune legislative del suo partito.

Il presidente gaullista è eletto dalla nazione per un mandato di sette anni. Nomina il ministero, che ha ampi poteri nell’amministrazione e nella legislazione, ma serve a suo piacimento. C’è un premier, ma il presidente presiede a volontà e ha il suo staff. Affronta una legislatura indipendente, ma può scioglierla, fissando nuove elezioni, quando e come sceglie dopo il suo primo anno. I legislatori non possono fare nulla del genere a lui o ai suoi ministri. Se la nazione è in pericolo-e lui definisce “pericolo” – rinuncia alla legislazione e alle regole per decreto. Egli affronta il suo elettorato, ma una volta un mandato. I deputati affrontano il loro quando il presidente decide di separarsi dai legislatori. Quasi il loro unico potere compensativo è il diritto di rifiutare posti nel suo ministero—o di respingere i suoi disegni di legge nei limiti della loro piuttosto stretta competenza— durante il loro anno di grazia dalla dissoluzione. Questo dovrebbe portare peso se i suoi sostenitori assicurati sono stati restituiti in minoranza. Ma questa situazione deve ancora sorgere; il peso è teorico. Così è molto altro sulla costituzione gollista; nessuno sa come funzionerebbe (o se potrebbe durare) senza de Gaulle.

Mentre sopravvive, tuttavia, il suo regime è molto diverso dal sistema presidenziale negli Stati Uniti. Nonostante ognuno abbia un presidente elettivo, la centralità della Casa Bianca è di ordine minore rispetto alla supremazia di de Gaulle, che naturalmente si estende all’ufficio di presidenza perché comprende sia ministri che deputati. Riconoscendo le differenze, un certo numero di analisti francesi usa “presidenzialista” al posto di “presidenziale” per distinguere il sistema di de Gaulle da quello americano. È una distinzione sensata.

Infatti, quando gli analisti inglesi sostengono, come alcuni ora fanno, che il governo britannico sta gradualmente diventando “presidenziale”—con il gabinetto a volte sembra, ma un personale al primo ministro— “presidenzialista” descrive meglio dove una tale tendenza, se esiste, porterebbe. Perché se Churchill e Macmillan dovessero rivelarsi una tendenza verso la concentrazione di iniziativa e giudizio nella premiership, allora la presa di Whitehall su Westminster attraverso il meccanismo del partito parlamentare sosterrebbe un risultato molto più “presidenzialista” che”presidenziale”: la preminenza di de Gaulle, non solo l’eminenza della Casa Bianca, è sicuramente alla fine di una tale strada per la Gran Bretagna. A condizione che il governo mantenesse una maggioranza di lavoro in Parlamento, la sostituzione del primo ministro per il governo sarebbe incentrata su di lui un ruolo al di là della portata di un presidente americano.

Lo stesso si può dire di altri sistemi di governo che possono sembrare sul punto di essere “presidenzializzati”: nessuno assomiglia a “governo presidenziale” come è noto negli Stati Uniti fino ad oggi.

Richard E. Neustadt

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