Centralité du président

Séparation du Congrès

Relations présidentielles–congressionnelles modernes

Autres systèmes présidentiels

BIBLIOGRAPHIE

Le terme « gouvernement présidentiel” est entré en usage dans le journalisme anglais avant la guerre de Sécession comme expression abrégée du système gouvernemental des anciennes colonies, les États-Unis. Walter Bagehot l’a ainsi utilisé dans la Constitution anglaise (1865-1867), commencée alors que Lincoln était encore président, pour créer le contraste avec son propre terme pour le système britannique, « cabinet government. » Une génération plus tard, en Amérique, Woodrow Wilson analyse le  » réalisme » de Bagehot et rejette délibérément le terme de Bagehot pour les États-Unis; Wilson appelle son propre livre Congressiona Government (1885). Le temps et les développements américains, cependant, ont justifié l’utilisation de Bagehot plutôt que celle de Wilson. Des deux côtés de l’Atlantique, le terme « gouvernement présidentiel” est couramment utilisé aujourd’hui pour caractériser le système américain. Il est parfois utilisé de manière lâche, comme un terme générique s’appliquant à tous les gouvernements dont les chefs d’entreprise électifs sont appelés « président ». »Cet usage plus lâche est d’une valeur douteuse analytiquement, pour des raisons qui seront discutées ci-dessous.

Centralité du président

Le gouvernement des États-Unis est « présidentiel” en ce sens que sa présidence occupe la place essentielle et centrale parmi les institutions publiques au niveau national. Cette fonction est à la fois la source centrale du jugement et de l’initiative et le seul objet des élections nationales dans un gouvernement légitimé par la souveraineté populaire. Un président américain est également l’incarnation de la souveraineté dans les relations extérieures. Il est d’ailleurs le principal porte-parole du gouvernement en matière de relations internes aux groupes d’intérêts et aux citoyens en général. Un président des États-Unis règne et règne à la fois.

Cette position clé est le produit en partie de dispositions constitutionnelles, en partie de précédents accrétés et de pratiques modernes. La constitution de 178 conférait au président un certain nombre de positions avantageuses dans le système gouvernemental. Le premier d’entre eux est la sécurité d’occupation pour une période de quatre ans avec destitution uniquement par le congrès, une procédure lourde qui n’a été tentée qu’une seule fois, en 1867. Deuxièmement, l’élection populaire indirecte par l’intermédiaire du collège électoral. Troisièmement, le commandement des forces armées et la conduite de la diplomatie, prérogatives royales traditionnelles dévolues à la présidence par d’anciens sujets britanniques. Quatrièmement, il y a un ensemble de droits ou de devoirs spécifiques relatifs à la conduite de l’administration publique, dont le plus important est le droit de nommer les chefs de département et le devoir de « veiller à ce que les lois soient fidèlement exécutées. »Le cinquième est une prérogative limitée dans la législation: le droit de veto qualifié et le droit de recommander.

Sur la base de ces fondements constitutionnels, les personnalités en fonction et les circonstances environnantes se sont unies pour élargir la présidence, remodelant et augmentant ses positions d’avantage par rapport aux autres institutions du système. La présidence contemporaine est le produit d’une longue accrétion.

Au premier siècle, sous la constitution, la pratique des trois présidents a particulièrement façonné le caractère de la fonction présidentielle. Washington lui a prêté quelque chose de son prestige personnel et a soigneusement établi des précédents pour le marquer comme la plus haute place au gouvernement. Ses précédents ont souvent été ignorés, mais l’impact de son mandat n’a jamais été complètement perdu. Jackson a dramatisé le lien populaire indépendant du bureau, et sa nomination par une convention nationale des États parties (avec des électeurs promis au candidat de la convention) s’est avérée une innovation durable et importante. Par la suite, le processus de nomination a rendu l’élection d’un président pratiquement directe, lui a donné une revendication indépendante sur la nation et lui a fourni une base de pouvoir indépendante en politique — le parti national. Lincoln, confronté à la guerre civile, a inventé la « puissance de guerre », juxtaposant sa position de commandant en chef avec son devoir en vertu de la clause de ”prendre soin » et son serment d’office prescrit par la Constitution. Cette affirmation de prérogative inhérente a été largement soutenue par les tribunaux et a depuis fait du président une sorte de « dictateur constitutionnel” en temps de guerre déclarée.

Depuis le début du XXe siècle, l’élargissement de la présidence s’est poursuivi et accéléré. À l’ère de la communication de masse, Wilson et les deux Roosevelt affirmèrent effectivement la primauté du bureau en tant que source d’informations et porte-parole national. Au cours de la période où les États-Unis ont atteint une position de puissance mondiale puis de superpuissance, ces présidents ont effectivement donné un sens moderne aux prérogatives du bureau en matière de défense et de diplomatie. Pendant la grande dépression des années 1930, Franklin Roosevelt a joué un rôle dans l’orientation de l’économie (y compris les relations patronales-syndicales), une fonction qui a été associée au bureau depuis. Il a également pris les premières mesures décisives pour institutionnaliser la présidence, en la dotant de ressources en personnel propres, à la Maison Blanche proprement dite et au bureau exécutif du président — une décision associée au rapport de son Comité sur la gestion administrative, le soi-disant rapport Brownlow (Comité du Président des États-Unis – 1937). Lui et son successeur ont innové davantage en développant l’initiative dans la législation au point où, sous Truman, un « programme du président” complet et détaillé est devenu une caractéristique annuelle du processus législatif, fixant l’ordre du jour du congrès. Sous Eisenhower, un rôle de routine dans la mise en œuvre de cet ordre du jour a été reconnu et régularisé, avec un personnel de « liaison législative” établi à la Maison Blanche pour coordonner la pression du pouvoir exécutif sur le Congrès.

De plus, au cours des deux décennies qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale — les premières décennies de la guerre froide et des armes nucléaires — Truman, Eisenhower et Kennedy, à leur tour, ont développé une doctrine et une procédure modernes pour l’usage présidentiel de la force à l’étranger sans recourir à la guerre déclarée ou à la « puissance de guerre ». »Eisenhower et Kennedy, confrontés à des conflits raciaux et à des ruptures dans l’application des lois, ont commencé à développer une doctrine et une procédure modernes pour l’usage présidentiel de la force à la maison conformément à un mandat donné depuis longtemps par les tribunaux pour préserver la paix intérieure aux États-Unis.

Prises ensemble, ces positions avantageuses rendent la présidence indispensable au bon fonctionnement de toutes les autres institutions gouvernementales. Les partis nationaux trouvent leur raison d’être dans les nominations et les campagnes présidentielles ; s’il n’y avait pas de présidence pour les unir, le fédéralisme les fragmenterait, s’ils existaient vraiment du tout. La législature nationale dépend de la présidence pour les ordres du jour et aussi pour les pressions extérieures visant à renforcer le poids de la direction interne de son parti. La bureaucratie nationale dépend de la Maison Blanche pour les jugements faisant autorité et le soutien politique dans les luttes entre départements ou avec le Congrès. Les tribunaux nationaux dépendent de la Maison Blanche pour soutenir et stimuler l’application de la loi par l’exécutif. Le corps de presse de Washington s’y intéresse pour des nouvelles. Les organisations nationales d’intérêts privés variés utilisent l’aide (ou l’opposition) de la présidence pour amplifier leurs voix et stimuler leurs adhésions. Les gouvernements des États et des collectivités locales dépendent de la présidence pour la préservation, en fin de compte, de la loi et de l’ordre locaux. En dehors des institutions, les Américains en général regardent vers leur président (« gouvernement” personnifié) chaque fois que des problèmes privés semblent avoir une source publique.

Séparation du Congrès

Mais la Constitution, qui a jeté les bases de cette fonction, a également établi comme principe fondamental que ses positions avantageuses devaient être assorties de celles d’autres institutions nationales, notamment le Congrès. C’est le principe des « pouvoirs séparés” — plus exactement, des institutions séparées partageant les pouvoirs — un principe destiné à assurer les Américains contre les destins qui avaient frappé les Anglais à l’époque coloniale: usurpation parlementaire de la couronne, dictature quasi militaire et manipulation royale du Parlement. Consciemment ou non, les constitutionnalistes américains cherchaient l’équilibre que les Whigs anglais avaient atteint de manière précaire sous le règne de Guillaume et de Marie. Et même pendant que les Anglais s’éloignaient de ce modèle, ces créateurs de constitution l’ont poursuivi avec tant de succès que l’élargissement de la présidence n’a produit aucune perte d' »équilibre” d’un Congrès encore nettement séparé. Au contraire, bien que l’histoire ait changé de forme et de termes, les positions d’avantage du congrès continuent de se confronter et de vérifier les avantages d’un président.

La Constitution accordait à l’une ou aux deux chambres du Congrès une part dans tous les aspects des pouvoirs de la présidence. La conduite de la défense a été qualifiée en rendant les niveaux de force et les fonds dépendants de la promulgation par le Congrès et en réservant au Congrès le droit de déclarer la guerre. La conduite de la diplomatie a été nuancée en réservant au Sénat  » avis et consentement  » sur les traités. La conduite de l’administration était sévèrement limitée en soumettant l’argent, l’autorité et la structure départementale à une législation spécifique — les personnes nommées par le président étant soumises à la confirmation du Sénat. Dans le domaine de la législation, le Congrès était primordial, contrôlé uniquement par le veto présidentiel, lui-même soumis à un vote prépondérant des deux tiers des deux chambres.

Ces parts substantielles de pouvoirs étaient dévolues aux législateurs qui devaient être effectivement séparés du président. Les sénateurs et les membres de la Chambre des représentants ont eu l’avantage d’un mandat fixe, mais avec des mandats de durée différente de ceux du chef de l’exécutif: six ans pour la chambre haute, deux ans pour la chambre basse. Ils ont été favorisés davantage par une élection populaire non moins directe que la sienne: les membres du congrès étaient élus par les citoyens dans les districts créés par l’État; les sénateurs, par les législatures des États (un droit depuis transféré aux citoyens des États). Dans la pratique, ces arrangements électoraux renforcent puissamment l’indépendance formelle du Congrès et sont responsables, avant tout, de la réalisation de la séparation des pouvoirs.

C’est la politique de nomination qui a maintenu efficacement le Congrès séparé de la Maison Blanche. La constitution prescrivait des électorats différents pour les sénateurs, les représentants et les présidents. Mais il était muet sur les moyens par lesquels les candidats devaient être choisis et présentés aux électeurs. Et il a laissé la réglementation des élections aux États. En conséquence, cette lacune a été comblée par des organisations privées, des partis politiques, opérant dans le cadre juridique de chaque État pour présenter les candidatures à ces postes. Les sièges au Sénat et à la Chambre ainsi que les postes locaux étaient soumis à des élections à l’intérieur des États, en vertu des règles fixées par les législateurs des États, qui devaient eux-mêmes être nommés. En conséquence, les organisations des partis et leurs processus de nomination ont grandi à l’intérieur des États. Dans la plupart des cas, ceux-ci sont restés distinctement séparés par des frontières étatiques.

Depuis la présidence de Jackson, les nominations à la Maison Blanche sont organisées par des conventions confédérales d’organisations d’États parties, en vue d’élections simultanées dans tous les États d’électeurs appartenant à un parti, suivies des votes des partis dans les collèges électoraux. Mais les nominations au Sénat et à la Chambre ont été organisées différemment, à des moments différents, par des hommes différents, à des fins électorales différentes. Une fois élus par leurs différents groupes d’électeurs, les candidats qui avaient été choisis de ces différentes manières étaient séparés par bien plus qu’une prescription constitutionnelle. Même lorsqu’ils partageaient une étiquette de parti, ils étaient séparés par les conditions de leur emploi et de leur survie. Il est donc resté.

Au début des années 1960, la Cour suprême des États-Unis a jugé inconstitutionnelle la répartition des organes législatifs, étatiques et nationaux, qui ne respectaient pas le critère de représentation égale pour chaque électeur dans un État. La révision des circonscriptions législatives des États et des circonscriptions de la Chambre des représentants peut avoir un effet marqué sur la nomination des politiques à l’intérieur des États et peut rendre les nominations présidentielles et au congrès moins disparates. Si c’est le cas, la séparation entre la présidence et le Congrès devrait commencer à se réduire. Mais c’est spéculatif.

Relations présidentielles–congressionnelles modernes

En tant qu’institution séparée, le Congrès a continué à partager les pouvoirs avec la présidence même si les avantages de celle-ci augmentaient. À certains égards, en effet, les avantages du congrès ont également augmenté. Les rôles initialement envisagés pour les deux ont considérablement changé, en particulier depuis l’époque de Franklin Roosevelt, mais le Congrès est toujours en mesure de lutter dans de nombreux domaines avec la présidence agrandie.

Depuis la Seconde Guerre mondiale, le Congrès est le moins favorisé en matière de défense et dans les aspects de la diplomatie liés à l’usage de la force. Soutenus par la technologie, les avantages d’un président ont éclipsé les prérogatives du congrès: le droit de déclarer la guerre a perdu la majeure partie de son sens; le droit au financement n’a pas produit de dérogations de beaucoup de temps aux propositions de la Maison Blanche; le consentement aux traités n’a pas freiné les accords ou les initiatives de la Maison Blanche au jour le jour. Dans d’autres aspects de la diplomatie, cependant, en particulier lorsque l’aide économique entre en jeu, le besoin de fonds dans les relations étrangères a élargi la portée des deux chambres du Congrès. Par une variété de dispositifs législatifs, les deux chambres maintiennent un contrôle considérable sur les détails de la politique étrangère, et par des conventions de « bipartisme”, les principaux législateurs ont une voix considérable dans les délibérations de la Maison Blanche.

Dans les domaines de la politique intérieure, le Congrès s’est de plus en plus appuyé sur la Maison Blanche pour définir les problèmes du jour et proposer des solutions. L’initiative législative a été transmise à la présidence. Cependant, l’action législative reste une question de discrétion du Congrès, soumise à l’influence présidentielle peut-être, mais pas sous le contrôle de la Maison Blanche. Sauf dans les moments de grave urgence nationale semblable à la guerre générale, le Congrès n’a cessé d’affirmer sa capacité à modifier, bloquer ou ignorer les projets de loi proposés par le président. L’influence de la Maison Blanche s’exerce, pour la plupart, par l’intermédiaire de dirigeants législatifs dont la dépendance politique à l’égard d’un président n’est jamais absolue et rarement contrôlante. Même ses propres partisans ne lui devront presque rien pour leurs nominations et douteront souvent de son utilité lors de leurs élections. Son influence auprès d’eux est faite de choses moins substantielles: prestige populaire, accès à la publicité, sentiment de fête, faveurs personnelles, patronage, et « porc. »Ceux-ci ne peuvent souvent pas suffire dans des cas controversés.

Le Congrès, en outre, est de plus en plus habile à intervenir dans les détails de l’administration publique. Alors que l’initiative législative se déplace vers la Maison Blanche, la « surveillance” administrative se déplace vers le Capitole — un curieux renversement de la théorie littéraire de la constitution. Les prérogatives du Congrès d’autoriser et de financer les départements gouvernementaux et leurs programmes, associées à une liberté d’enquête établie de longue date, confèrent à la Chambre et au Sénat des droits de supervision des travaux ministériels. Depuis les années 1930, l’énorme croissance d’une bureaucratie nationale a incité les deux chambres à faire pression sur ces droits. Ils sont maintenant exercés de manière inégale mais parfois très approfondie, en particulier en marge des préoccupations d’un président, où la concurrence de la Maison Blanche offre le moins d’obstacles à l’intervention du Congrès.

La bureaucratie, en conséquence, sert plus d’un maître. Un produit de la séparation entre le Congrès et la présidence a été une séparation de la fonction publique des deux. Les ministères sont dépendants des deux, soumis en partie aux deux, donc entièrement subordonnés à aucun des deux. Ils sont encore moins subordonnés les uns aux autres. La « responsabilité collective » n’est pas un concept significatif aux États-Unis, tel qu’il s’applique aux chefs de département ou à leurs fonctionnaires.

L’avantage ultime de la présidence sur le Congrès est le manque d’unité de ce dernier. Les avantages du Congrès en matière de législation et d’administration pourraient suffire à faire pencher la balance vers le Capitole si le Congrès, en tant qu’unité, les coordonnait et les appliquait. Mais ce n’est pas le cas. Ses pouvoirs et avantages vis-à-vis de la Maison Blanche sont répartis entre les commissions permanentes des deux organes du Congrès, le Sénat et la Chambre. Les pouvoirs et les avantages reposent pour la plupart sur les travaux des comités, traditionnellement dominés par les chefs d’ancienneté. Ces personnes âgées deviennent dominantes en vertu de nominations et d’élections répétées dans les districts d’origine, et non, sauf pro forma, en vertu de collègues du parti du congrès. L’ancienneté est le principe directeur précisément parce que les liens de parti, étant centrés sur la maison, ne peuvent pas soutenir d’autres arrangements. Les chefs de comité ne sont que légèrement liés par les chefs de parole de chaque chambre, qui doivent leur place à un vote du parti. Et les deux chambres n’ont aucune direction commune (sauf que les chefs de parti de chaque chambre sont réunis par le président de leur parti).

Le Congrès reste « un miroir brisé », comme l’a décrit Wilson, et cela s’est avéré un défaut fatal dans l’affirmation du « gouvernement du congrès. »Deux fois dans l’histoire américaine, le Congrès a préempté le centre de la scène gouvernementale, dominant la politique et les opérations à l’exclusion virtuelle de la Maison Blanche. Cela s’est produit dans les décennies entre Jefferson et Jackson et à nouveau dans les décennies après la guerre civile. Dans les deux cas, la désunion institutionnelle a empêché le Congrès de consolider sa prééminence et a ouvert la voie à une présidence renaissante, sensible aux nouvelles circonstances.

Les circonstances de ce siècle n’ont été favorables aux législatures nulle part. Les États-Unis ne font pas exception. La prééminence est passée hors de portée du Congrès. La désunion tempère désormais sa résistance, mais l’unité ne pourrait guère lui donner une domination assurée. La présidence a maintenant trop évolué, dans des circonstances qui ne permettent aucun recul. Malgré cela, et même avec une fragmentation continue, le Congrès possède toujours suffisamment d’indépendance et d’avantages pour bloquer la prééminence de l’exécutif. En cela, il est le seul parmi les parlements du monde industrialisé. Le Congrès reste ce que la constitution en a fait: une institution séparée partageant les pouvoirs avec la présidence.

Le gouvernement présidentiel aux États-Unis se distingue donc par quatre caractéristiques: la centralité d’un président élu qui exerce les fonctions de chef d’État et de chef de gouvernement; la séparation d’une législature élective qui s’occupe de l’élaboration des lois et de la gestion administrative; l’autonomie d’une bureaucratie qui est à la fois responsable des deux; l’absence d’un lien de parti suffisant pour unir les deux. Le fédéralisme a énormément contribué à ces résultats, de même qu’une constitution écrite interprétée par des tribunaux indépendants, qui deviennent ainsi une autre institution séparée partageant les pouvoirs législatifs.

Autres systèmes présidentiels

« Gouvernement présidentiel » en tant que terme générique invite à la confusion et est analytiquement peu utile, car à l’exception possible de la République des Philippines, les caractéristiques ci-dessus ont été combinées de manière durable aux États-Unis seulement. Il est vrai que de nombreuses républiques latino-américaines ont des formes constitutionnelles comparables, mais dans certaines de ces nations, notamment au Mexique, les formes sont rendues opérationnelles et viables en vertu d’une caractéristique très différente: le parti politique prépondérant. Ailleurs, la caractéristique opérationnelle a tendance à être la négociation oligarchique, ou la « direction” militaire, ou la dictature personnelle, ou une combinaison de celles-ci, qui a grossièrement le même effet de surmonter les « pouvoirs séparés ». » De même, la plupart des nouvelles nations d’Afrique et d’Asie qui ont qualifié leurs chefs de gouvernement de « président” s’appuient dans le même but sur un parti prépondérant, des cadres militaires, un charisme personnel, ou les trois.

En Europe, seule la France sous la Ve République a un président en tant que chef du gouvernement. Le système présidentiel de de Gaulle ressemble plus à l’américain qu’aux gouvernements des pays moins développés. En vertu de la constitution gaulliste telle que modifiée en 1962, un président élu au niveau national et une législature élective représentant des circonscriptions géographiques sont des entités distinctes et distinctes qui se partagent les pouvoirs, sans garantie de liens contraignants par l’intermédiaire d’un parti prépondérant ou même majoritaire. Mais ce que la Constitution garantit (du moins sur le papier), c’est que le président aura une telle prépondérance d’avantage relatif qu’il minimisera le besoin de liens avec un parti, assurant ainsi sa prééminence au gouvernement, indépendamment des fortunes législatives de son parti.

Le président gaulliste est élu par la nation pour un mandat de sept ans. Il nomme le ministère, qui a de larges pouvoirs en matière d’administration et de législation, mais sert à son gré. Il y a un premier ministre, mais le président préside à volonté et a son propre personnel. Il affronte une législature indépendante, mais il peut la dissoudre, en fixant de nouvelles élections, quand et comme il le souhaite après sa première année. Les législateurs ne peuvent rien faire de la sorte à lui ou à ses ministres. Si la nation est en péril — et il définit le « péril » – il se dispense de la législation et des règles par décret. Il fait face à son électorat, mais une fois par mandat. Les députés font face aux leurs lorsque le président décide de se séparer des législateurs. Presque leur seul pouvoir compensateur est le droit de refuser des places dans son ministère — ou de rejeter ses projets de loi dans les limites de leur compétence assez étroite — pendant leur année de grâce de dissolution. Cela devrait avoir du poids si ses partisans assurés étaient renvoyés en minorité. Mais cette situation ne s’est pas encore produite; le poids est théorique. Il en va de même pour beaucoup d’autres choses sur la constitution gaulliste ; personne ne sait comment elle fonctionnerait (ou si elle pourrait durer) sans de Gaulle.

Pendant qu’il survit, cependant, son régime est très différent du système présidentiel aux États-Unis. Malgré le fait que chacun ait un président élu, la centralité de la Maison Blanche est d’un ordre moindre que la suprématie de de Gaulle, qui s’étend naturellement au bureau car elle englobe à la fois les ministres et les députés. Reconnaissant les différences, un certain nombre d’analystes français utilisent « présidentialiste” au lieu de « présidentiel” pour distinguer le système de de Gaulle de celui de l’Amérique. C’est une distinction sensée.

En effet, lorsque les analystes anglais affirment, comme certains le font maintenant, que le gouvernement britannique devient progressivement « présidentiel » — le cabinet semblant parfois n’être qu’un bâton pour le premier ministre — le ”présidentialiste » décrit mieux où une telle tendance, si elle existe, mènerait. Car si Churchill et Macmillan devaient marquer une tendance à la concentration de l’initiative et du jugement au sein du premier ministre, alors l’emprise de Whitehall sur Westminster par le biais du mécanisme du parti parlementaire soutiendrait un résultat beaucoup plus « présidentialiste » que « présidentiel”: la prééminence de de Gaulle, et pas seulement celle de la Maison Blanche, est sûrement au bout d’une telle route pour la Grande-Bretagne. À condition que le gouvernement conserve une majorité active au Parlement, la substitution du premier ministre au cabinet centrerait sur lui un rôle hors de portée d’un président américain.

On peut dire à peu près la même chose d’autres systèmes de cabinets qui peuvent sembler sur le point d’être « présidentialisés”: aucun ne ressemble au « gouvernement présidentiel” tel qu’il est connu aux États-Unis jusqu’à nos jours.

Richard E. Neustadt

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