Centralidad del presidente

Separación del Congreso

Relaciones presidenciales–congresionales modernas

Otros sistemas presidenciales

BIBLIOGRAFÍA

El término «gobierno presidencial» entró en uso en el periodismo inglés antes de la Guerra Civil Estadounidense como una expresión abreviada para el sistema gubernamental de las antiguas colonias, los Estados Unidos. Walter Bagehot así lo usó en la Constitución inglesa (1865-1867), iniciada cuando Lincoln aún era presidente, para establecer el contraste con su propio término para el sistema británico, «gabinete de gobierno». Una generación más tarde, en Estados Unidos, Woodrow Wilson ensayó el «realismo» de Bagehot y rechazó deliberadamente el término de Bagehot para los Estados Unidos; Wilson llamó a su propio libro Congressiona Government (1885). El tiempo y los desarrollos estadounidenses, sin embargo, han reivindicado el uso de Bagehot en lugar de Wilson. A ambos lados del Atlántico, el término «gobierno presidencial» se emplea comúnmente hoy en día para caracterizar el sistema estadounidense. A veces se usa de manera imprecisa, como un término genérico que se aplica a todos los gobiernos con jefes ejecutivos electivos con el estilo de «presidente».»Este uso más flexible tiene un valor analítico dudoso, por las razones que se discutirán a continuación.

Centralidad del presidente

El gobierno de los Estados Unidos es «presidencial» en el sentido de que su presidencia ocupa el lugar central y vital entre las instituciones públicas a nivel nacional. Esta oficina sirve a la vez como fuente central de juicio e iniciativa y como único objeto de elecciones nacionales en un gobierno legitimado por la soberanía popular. Un presidente mericano es también la encarnación de la soberanía en las relaciones exteriores. Es, además, el portavoz principal del gobierno en las relaciones internas de los grupos de interés y de los ciudadanos en general. Un presidente de los Estados Unidos reina y gobierna.

Esta posición clave es producto en parte de disposiciones constitucionales, en parte de precedentes acumulados y de la práctica moderna. La constitución de 178 confería al presidente una serie de posiciones de ventaja en el sistema gubernamental. El primero de ellos es la seguridad en el cargo por un período de cuatro años con destitución solo por destitución del Congreso, un procedimiento engorroso que solo se ha intentado una vez, en 1867. El segundo es la elección popular indirecta a través del colegio electoral. En tercer lugar, el mando de las fuerzas armadas y la conducción de la diplomacia, prerrogativas reales tradicionales conferidas a la presidencia por antiguos súbditos británicos. En cuarto lugar, hay una serie de derechos u obligaciones específicos relacionados con la conducta de la administración pública, el más importante de los cuales es el derecho a nombrar a los jefes de departamento y el deber de «velar por que las leyes se cumplan fielmente».»La quinta es una prerrogativa limitada en la legislación: el poder de veto calificado y el derecho a recomendar.Sobre la base de estos fundamentos constitucionales, las personalidades en el cargo y las circunstancias circundantes se han unido para ampliar la presidencia, remodelando y aumentando sus posiciones de ventaja en relación con otras instituciones del sistema. La Presidencia contemporánea es el producto de una larga acumulación.

En el primer siglo, bajo la constitución, la práctica de tres presidentes moldeó particularmente el carácter de la oficina presidencial. Washington le prestó algo de su prestigio personal y estableció cuidadosamente precedentes para marcarlo como el lugar más alto en el gobierno. Sus precedentes fueron frecuentemente ignorados, pero el impacto de su mandato nunca se perdió por completo. Jackson dramatizó la conexión popular independiente de la oficina, y su reelección por una convención nacional de partidos estatales (con electores comprometidos con el candidato de la convención) demostró ser una innovación duradera e importante. A partir de entonces, el proceso de nominación hizo que la elección de un presidente fuera virtualmente directa, le dio un reclamo independiente sobre la nación y le proporcionó una base de poder independiente en la política: el partido nacional. Lincoln, enfrentado a la guerra civil, inventó el «poder de guerra», yuxtaponiendo su posición como comandante en jefe con su deber bajo la cláusula de» cuidado » y su juramento de cargo prescrito constitucionalmente. Esta afirmación de la prerrogativa inherente fue apoyada en gran medida por los tribunales y desde entonces ha convertido al presidente en una especie de «dictador constitucional» en tiempos de guerra declarada.

Desde principios del siglo XX, la ampliación de la Presidencia ha continuado y se ha acelerado. En una era de comunicación masiva, Wilson y los dos Roosevelt afirmaron efectivamente la primacía de la oficina como fuente de noticias y como portavoz nacional. En el período en que Estados Unidos alcanzó una posición de poder mundial y luego superpotencia, estos presidentes impartieron un significado moderno a las prerrogativas de defensa y diplomacia de la oficina. Durante la gran depresión de la década de 1930, Franklin Roosevelt desempeñó un papel en la dirección de la economía (incluidas las relaciones entre los trabajadores y la administración), una función que se ha asociado con la oficina desde entonces. También dio los primeros pasos decisivos para institucionalizar la presidencia, dotándola de recursos de personal propios, tanto en la Casa Blanca propiamente dicha como en la oficina ejecutiva del presidente, una medida asociada con el informe de su Comité de Gestión Administrativa, el llamado informe Brownlow (Comité del Presidente de los Estados Unidos, 1937). Él y su sucesor innovaron aún más al desarrollar iniciativas legislativas hasta el punto de que, bajo Truman, un «programa del presidente» exhaustivo y detallado se convirtió en una característica anual del proceso legislativo, estableciendo la agenda del Congreso. Bajo Eisenhower se reconoció y regularizó un papel rutinario en la implementación de esa agenda, con un personal para «enlace legislativo» establecido en la Casa Blanca para coordinar la presión del poder ejecutivo sobre el Congreso.

Además, en las dos décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, las primeras décadas de la guerra fría y de las armas nucleares, Truman, Eisenhower y Kennedy, a su vez, desarrollaron una doctrina y un procedimiento modernos para el uso presidencial de la fuerza en el extranjero sin recurrir a la guerra declarada o al «poder de guerra». Eisenhower y Kennedy, enfrentándose a conflictos raciales y fallas en la aplicación de la ley, comenzaron el desarrollo de la doctrina y el procedimiento modernos para el uso presidencial de la fuerza en el hogar, en consonancia con un mandato dado hace mucho tiempo por los tribunales para preservar la paz interna en los Estados Unidos.En conjunto, estas posiciones de ventaja hacen que la presidencia sea indispensable para el desempeño eficaz de todas las demás instituciones gubernamentales. Los partidos nacionales encuentran su razón de ser en las nominaciones y campañas presidenciales; si no hubiera una presidencia que los uniera, el federalismo los fragmentaría, si es que existieran. La legislatura nacional depende de la presidencia para los programas y también para la presión externa para aumentar el peso de su liderazgo interno del partido. La burocracia nacional depende de la Casa Blanca para juicios autorizados y apoyo político en las luchas entre departamentos o con el Congreso. Los tribunales nacionales dependen de la Casa Blanca para sostener y estimular la aplicación ejecutiva. La prensa de Washington busca noticias. Las organizaciones nacionales de diversos intereses privados utilizan la ayuda (u oposición) de la presidencia para magnificar sus voces y estimular a sus miembros. Los gobiernos estatales y locales dependen de la presidencia para la preservación, en última instancia, de la ley y el orden locales. Aparte de las instituciones, los estadounidenses en general miran hacia su presidente («gobierno» personificado) cada vez que los problemas privados parecen tener una fuente pública.

Separación del Congreso

Pero la Constitución, que estableció las bases de este cargo, también estableció como principio fundamental que sus posiciones de ventaja deberían coincidir con las de otras instituciones nacionales, en particular el Congreso. Este es el principio de»poderes separados» —más exactamente, instituciones separadas que comparten poderes—un principio destinado a asegurar a los estadounidenses contra los destinos que habían caído sobre los ingleses en el período colonial: usurpación parlamentaria de la corona, dictadura cuasi militar y manipulación real del Parlamento. Conscientemente o no, los creadores de la constitución estadounidense buscaron el equilibrio que los Whigs ingleses habían logrado precariamente en el reinado de Guillermo y María. E incluso mientras los ingleses se apartaban de ese modelo, estos creadores de la constitución lo persiguieron con tanto éxito que la ampliación de la presidencia no ha producido ninguna pérdida de «equilibrio» de un Congreso aún claramente separado. Por el contrario, aunque la historia ha alterado la forma y los términos, las posiciones de ventaja del congreso continúan confrontando y comprobando las ventajas de un presidente.

La constitución otorgaba a una o ambas cámaras del Congreso una participación en todos los aspectos de los poderes de la presidencia. La conducta de la defensa estaba condicionada al hacer que los niveles de fuerza y los fondos dependieran de la promulgación del Congreso y reservando al Congreso el derecho de declarar la guerra. La conducción de la diplomacia estaba condicionada por la reserva al Senado de «asesoramiento y consentimiento» sobre los tratados. La conducta de la administración se vio severamente limitada al hacer que el dinero, la autoridad y la estructura departamental estuvieran sujetos a legislación específica, con nombramientos presidenciales sujetos a la confirmación del Senado. En la esfera de la legislación, el Congreso es primordial, controlado únicamente por el veto presidencial, que a su vez está sujeto a dos tercios de los votos de las dos cámaras.

Estas partes sustanciales de poderes correspondían a legisladores que debían separarse efectivamente del presidente. A los senadores y miembros de la Cámara de Representantes se les dio la ventaja de un mandato fijo, pero con términos de duración diferente a los del jefe ejecutivo: seis años para la cámara alta, dos años para la baja. Se beneficiaron aún más de una elección popular no menos directa que la suya: los congresistas eran elegidos por los ciudadanos en los distritos creados por el estado; los senadores, por las legislaturas estatales (un derecho transferido desde entonces a los ciudadanos en los estados). En la práctica, estos arreglos electorales refuerzan poderosamente la independencia formal del Congreso y son responsables, sobre todo, del logro de la separación de poderes.

Es la política de nominación la que ha mantenido al Congreso efectivamente separado de la Casa Blanca. La constitución prescribía diferentes electorados para senadores, representantes y presidentes. Pero guardaba silencio sobre los medios por los cuales los candidatos debían ser elegidos y presentados a los electores. Y dejó la regulación de las elecciones a los Estados. En consecuencia, este vacío fue colmado por organizaciones privadas, partidos políticos, que operaban en el marco jurídico de cada estado para hacer las nominaciones para esos cargos. Los escaños en el Senado y la Cámara de Representantes, así como los puestos locales, estaban sujetos a elecciones dentro de los estados, según las reglas establecidas por los legisladores estatales, que a su vez tenían que ser nominados. En consecuencia, las organizaciones del partido y sus procesos de nominación crecieron dentro de los Estados. Para la mayoría de los propósitos, estos han permanecido claramente separados por las fronteras estatales.

Desde las nominaciones a la presidencia de Jackson para la Casa Blanca han sido organizadas por convenciones confederales de organizaciones del partido estatal, mirando hacia elecciones simultáneas en todos los estados de electores con plenos partidos, seguidas de votos de los partidos en los colegios electorales. Pero las nominaciones para el Senado y la Cámara de Representantes fueron organizadas de manera diferente, en diferentes momentos, por diferentes hombres, para diferentes propósitos electorales. Una vez elegidos por sus diferentes grupos de votantes, los candidatos que habían sido elegidos de estas diferentes maneras estaban separados por mucho más que una prescripción constitucional. Incluso cuando compartían una etiqueta de partido, estaban separados por las condiciones de su empleo y supervivencia. Así que ha permanecido.

A principios de la década de 1960, la Corte Suprema de los Estados Unidos dictaminó que era inconstitucional el distrito de los órganos legislativos, estatales y nacionales por igual, que no cumplían con la prueba de representación equitativa para cada votante en un estado. La revisión de los distritos legislativos estatales y también de los distritos para la Cámara de Representantes puede tener un efecto marcado en la nominación de la política dentro de los estados y puede hacer que las nominaciones presidenciales y al Congreso sean menos dispares. De ser así, la separación entre la presidencia y el Congreso debería empezar a reducirse. Pero esto es especulativo.

Relaciones presidenciales–congresuales modernas

Como institución separada, el Congreso ha continuado compartiendo poderes con la presidencia, incluso mientras las ventajas de esta última estaban creciendo. En algunos aspectos, de hecho, las ventajas del Congreso también han aumentado. Los roles originalmente previstos para los dos han cambiado considerablemente, especialmente desde la época de Franklin Roosevelt, pero el Congreso todavía puede lidiar en muchas esferas con la presidencia engrandecida.

Desde la Segunda Guerra Mundial, el Congreso ha sido menos favorecido en defensa y en aquellos aspectos de la diplomacia relacionados con el uso de la fuerza. Reforzadas por la tecnología, las ventajas de un presidente han eclipsado las prerrogativas del Congreso: el derecho a declarar la guerra ha perdido la mayor parte de su significado; el derecho a la financiación no ha producido desviaciones de mucho momento de las propuestas de la Casa Blanca; el consentimiento a los tratados no ha frenado los acuerdos o iniciativas de la Casa Blanca día a día. Sin embargo, en otros aspectos de la diplomacia, especialmente cuando entra en juego la ayuda económica, la necesidad de fondos en las relaciones exteriores ha ampliado el alcance de ambas cámaras del Congreso. Por una variedad de dispositivos legislativos, ambas cámaras mantienen un control considerable sobre los detalles de la política exterior, y por convenciones de «bipartidismo», los principales legisladores tienen una voz considerable en las deliberaciones de la Casa Blanca.

En las esferas de la política interna, el Congreso ha dependido cada vez más de la Casa Blanca para enmarcar los temas del día y sugerir soluciones. La iniciativa legislativa ha pasado a la presidencia. Sin embargo, la acción legislativa sigue siendo en gran medida una cuestión de discreción del Congreso, sujeta a la influencia presidencial tal vez, pero no bajo el control de la Casa Blanca. Excepto en momentos de grave emergencia nacional similar a la guerra general, el Congreso ha afirmado continuamente su capacidad de alterar, bloquear o ignorar los proyectos de ley propuestos por el presidente. La influencia de la Casa Blanca se ejerce, en su mayor parte, a través de líderes legislativos cuya dependencia política de un presidente nunca es absoluta y rara vez controladora. Incluso sus propios partidarios no le deberán casi nada por sus nominaciones y a menudo dudarán de su utilidad en sus elecciones. Su influencia con ellos está hecha de cosas menos sustanciales: prestigio popular, acceso a la publicidad, sentimiento de partido, favores personales, patrocinio y «cerdo».»Estos a menudo no pueden ser suficientes en casos controvertidos.

El Congreso, además, es cada vez más hábil para intervenir en detalles de la administración pública. Mientras la iniciativa legislativa se desplaza hacia la Casa Blanca, la «supervisión» administrativa se desplaza hacia el Capitolio, una curiosa inversión de la teoría literaria de la constitución. Las prerrogativas del Congreso para autorizar y financiar los departamentos gubernamentales y sus programas, junto con una libertad de investigación establecida desde hace mucho tiempo, otorgan a la Cámara de Representantes y al Senado derechos de supervisión sobre el trabajo departamental. Desde la década de 1930, el enorme crecimiento de una burocracia nacional ha estimulado a ambas cámaras a ejercer presión sobre estos derechos. Ahora se ejercen de manera desigual, pero a veces en gran profundidad, especialmente al margen de las preocupaciones de un presidente, donde la competencia de la Casa Blanca ofrece menos obstáculos a la intervención del Congreso.

La burocracia, en consecuencia, sirve a más de un maestro. Un producto de la separación entre el Congreso y la presidencia ha sido la separación de los funcionarios de ambos. Los departamentos gubernamentales dependen de ambos, están sujetos en parte a ambos y, por lo tanto, están totalmente subordinados a ninguno de los dos. Y menos aún, están subordinados unos a otros. La «responsabilidad colectiva» no es un concepto significativo en los Estados Unidos, como se aplica a los jefes de departamento o a sus funcionarios públicos.

La ventaja final de la presidencia sobre el Congreso es la falta de unidad de este último. Las ventajas del Congreso en legislación y administración podrían ser suficientes para inclinar la balanza hacia el Capitolio si el Congreso, como unidad, las coordinara y aplicara. Pero no es así. Sus poderes y ventajas frente a la Casa Blanca están dispersos entre comités permanentes de los dos órganos del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes. Los poderes y las ventajas reposan en su mayor parte en el trabajo de los comités, tradicionalmente dominados por los líderes de antigüedad. Estos ancianos se vuelven dominantes en virtud de la nominación y elección repetidas en los distritos de origen, no, excepto pro forma, en virtud de colegas del partido del congreso. La antigüedad es el principio de gobierno precisamente porque los lazos de partido, al estar centrados en el hogar, no pueden sostener arreglos alternativos. Los líderes de los comités están ligeramente vinculados por los líderes de cada cámara, que deben sus puestos a un voto de partido. Y las dos cámaras no tienen ningún liderazgo común (excepto cuando los líderes de cada cámara son reunidos por el presidente de su partido).

El Congreso sigue siendo «un espejo roto», como Wilson lo describió una vez, y esto ha demostrado ser un defecto fatal en la afirmación del «gobierno del congreso».»Dos veces en la historia de Estados Unidos, el Congreso se ha adelantado al centro del escenario gubernamental, dominando la política y las operaciones con la virtual exclusión de la Casa Blanca. Esto sucedió en las décadas entre Jefferson y Jackson y de nuevo en las décadas posteriores a la Guerra de Secesión. En ambas ocasiones, la desunión institucional impidió que el Congreso consolidara su preeminencia y allanó el camino para una presidencia resurgente, sensible a las nuevas circunstancias.

Las circunstancias de este siglo no han sido amables con las legislaturas en ninguna parte. Los Estados Unidos no son una excepción. La preeminencia ha pasado más allá del alcance del Congreso. La desunión templa ahora su resistencia, pero la unidad apenas podía darle una dominación segura. La Presidencia ha evolucionado demasiado, en circunstancias que no permiten ningún retroceso. Aun así, e incluso con la fragmentación continua, el Congreso todavía posee suficiente independencia y ventajas para bloquear la preeminencia ejecutiva. En esto se encuentra solo entre los parlamentos del mundo industrializado. El Congreso sigue siendo lo que la constitución lo hizo: una institución separada que comparte poderes con la presidencia.

El gobierno presidencial en los Estados Unidos debe distinguirse por cuatro características: la centralidad de un presidente electivo que sirve como jefe de estado y jefe de gobierno; la separación de una legislatura electiva que se dedica a la elaboración de leyes y la gestión administrativa; la autonomía de una burocracia que es a la vez responsable ante ambos; la ausencia de un vínculo partidista suficiente para unir a ambos. El federalismo ha contribuido enormemente a estos resultados, al igual que una constitución escrita interpretada por tribunales independientes, que se convierten así en otra institución separada que comparte poderes legislativos.

Otros sistemas presidenciales

«Gobierno presidencial» como término genérico invita a la confusión y es de poco uso analítico, ya que, con la posible excepción de la República de Filipinas, las características anteriores se han combinado de forma duradera solo en los Estados Unidos. Es cierto que muchas repúblicas latinoamericanas tienen formas constitucionales comparables, pero en algunas de estas naciones, en particular en México, las formas se vuelven operables y viables en virtud de una característica muy diferente: el partido político preponderante. En otros lugares, la característica operativa tiende a ser la negociación oligárquica, o la «orientación» militar, o la dictadura personal, o alguna combinación de estas, que crudamente tiene el mismo efecto de superar «poderes separados».»De manera similar, la mayoría de las nuevas naciones en África y Asia que han llamado a sus jefes de gobierno como» presidentes » confían para el mismo propósito en un partido preponderante, cuadros militares, carisma personal o los tres.

En Europa, solo Francia bajo la Quinta República tiene un presidente como jefe de gobierno. El sistema presidencial de de Gaulle se parece más al estadounidense que los gobiernos de los países menos desarrollados. Bajo la constitución gaullista enmendada en 1962, un presidente elegido a nivel nacional y una legislatura electiva que representa a los distritos geográficos son entidades distintas y separadas que comparten los poderes del otro, sin garantía de vínculos vinculantes a través de un partido preponderante o incluso mayoritario. Pero lo que la constitución garantiza (al menos sobre el papel) es que el presidente tendrá una ventaja relativa tal que minimice la necesidad de vínculos con el partido, asegurando así su preeminencia en el gobierno independientemente de la fortuna legislativa de su partido.

El presidente gaullista es elegido por la nación para un mandato de siete años. Nombra el ministerio, que tiene amplios poderes en la administración y la elaboración de leyes, pero sirve a su gusto. Hay un primer ministro, pero el presidente preside a voluntad y tiene su propio personal. Se enfrenta a una legislatura independiente, pero puede disolverla, estableciendo nuevas elecciones, cuando y como desee después de su primer año. Los legisladores no pueden hacer nada de eso ni a él ni a sus ministros. Si la nación está en peligro-y él define «peligro» – prescinde de la legislación y las reglas por decreto. Se enfrenta a su electorado sólo una vez por mandato. Los diputados se enfrentan a los suyos cuando el presidente decide separarse de los legisladores. Prácticamente su único contrapoder es el derecho a rechazar lugares en su ministerio, o a rechazar sus facturas dentro de los límites de sus más estrechos en las competencias durante su año de gracia de disolución. Esto debería tener peso si sus partidarios seguros regresaban en minoría. Pero esa situación aún no ha surgido; el peso es teórico. Lo mismo ocurre con la constitución gaullista; nadie sabe cómo funcionaría (o si podría durar) sin de Gaulle.

Mientras sobrevive, sin embargo, su régimen es muy diferente del sistema presidencial en los Estados unidos. A pesar de que cada uno tiene un presidente electivo, la centralidad de la Casa Blanca es de menor orden que la supremacía de de Gaulle, que naturalmente se extiende a la oficina porque abarca tanto a los ministros como a los diputados. Reconociendo las diferencias, varios analistas franceses utilizan » presidencialista «en lugar de» presidencial » para distinguir el sistema de De Gaulle del de Estados Unidos.

De hecho, cuando los analistas ingleses sostienen, como algunos lo hacen ahora, que el gobierno británico se está convirtiendo gradualmente en»presidencial «—con el gabinete a veces pareciendo solo un personal para el primer ministro—, el» presidencialista » describe mejor a dónde conduciría tal tendencia, si existe. Porque si Churchill y Macmillan resultaran marcar una tendencia hacia la concentración de la iniciativa y el juicio en la presidencia, entonces el control de Whitehall sobre Westminster a través del mecanismo del partido parlamentario apoyaría un resultado mucho más «presidencialista» que»presidencial»: la preeminencia de De Gaulle, no simplemente la eminencia de la Casa Blanca, está seguramente al final de ese camino para Gran Bretaña. Siempre que el gobierno mantuviera una mayoría activa en el Parlamento, la sustitución del primer ministro por el gabinete se centraría en él en un papel más allá del alcance de un presidente estadounidense.

Se puede decir lo mismo de otros sistemas de gabinete que parecen estar al borde de ser «presidencializados»: ninguno se asemeja al «gobierno presidencial» como se lo conoce en los Estados Unidos hasta la actualidad.

Richard E. Neustadt

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