Systèmes de sécurité collective : La Société des Nations et les Nations Unies

Deux efforts institutionnalisés à grande échelle ont été déployés pour établir des systèmes de sécurité collective au XXe siècle : la Société des Nations et les Nations Unies. La Ligue a été créée au lendemain de la Première Guerre mondiale et représentait la vision des puissances alliées d’un nouvel ordre mondial fondé sur les normes de l’autodétermination et de la démocratie libérale. L’une des premières articulations de cette vision fut les Quatorze points de Woodrow Wilson, rédigés en 1918. Le 14e point revêt une importance particulière, qui appelle à  » la constitution d’une association générale de nations en vertu de pactes spécifiques dans le but d’offrir des garanties mutuelles d’indépendance politique et d’intégrité territoriale aux grands et aux petits États. »

Les membres de la Ligue allaient de 42 États à sa création en 1920 à 57 États en 1938. L’organisation se composait de l’Assemblée générale, à laquelle participaient tous les États membres, et d’un organe directeur plus petit au sein du Conseil de la Ligue (initialement composé des États-Unis, de la Grande-Bretagne, de la France, du Japon, de l’Italie et plus tard de l’Allemagne en tant que membres permanents, et de quatre membres non permanents). L’adhésion à la Ligue était, en théorie, ouverte à tous ceux qui acceptaient les principes de la Ligue, mais dans la pratique, un parti pris pour les démocraties libérales était évident. La raison en était que les démocraties étaient beaucoup plus susceptibles d’avoir le pouvoir de l’opinion publique en guise de contrôle contre les gouvernements qui cherchaient à se soustraire aux obligations de la Ligue. Par exemple, l’Allemagne n’a obtenu l’adhésion qu’en 1926, la Russie n’a adhéré qu’en 1934 et de nombreux États d’Asie et d’Afrique n’ont pas obtenu l’adhésion en tant que dépendants coloniaux.

Les États ont acquis leur adhésion en ratifiant le Pacte de la Ligue, qui énonce les principes de base de la sécurité collective. En particulier, l’article 10 du Pacte établit le principe du « tous pour un », engageant les membres à préserver et à respecter l’intégrité territoriale de chacun des autres États membres. Les États se sont engagés à soumettre tous les différends à l’arbitrage plutôt que de recourir à la force. Plus important encore, l’article 16 stipule que la guerre en violation du Pacte est considérée comme un acte de guerre contre tous les autres membres, après quoi le contrevenant sera automatiquement passible de sanctions économiques. La clause proprement dite stipulait :  » Si un Membre de la Ligue a recours à la guerre au mépris de ses alliances it il sera, ipso facto, réputé avoir commis un acte de guerre contre d’autres Membres de la Ligue. »Le Conseil de la Ligue déterminerait ensuite, sur la base du principe de l’unanimité, quelles autres actions militaires seraient prises. L’accent mis sur les sanctions économiques en tant que principal outil d’application reflétait les leçons pragmatiques et philosophiques tirées de la Première Guerre mondiale. Premièrement, la victoire des Alliés était largement censée mettre en évidence l’importance décisive de la puissance économique plutôt que de la puissance militaire. Deuxièmement, les sanctions économiques étaient considérées comme un acte plus « humain » contre les États agresseurs que la guerre (un point discutable). Troisièmement, sur le plan logistique, les sanctions économiques étaient considérées comme la réponse la plus efficace et la plus immédiate, étant donné le processus plus lent d’organisation d’une réponse militaire. Ce dernier point souligne la difficulté et la lenteur de la coordination et de l’intervention multilatérales, notion qui s’oppose au principe d‘ »automaticité » envisagé par la sécurité collective idéale.

Fondée en 1945 à la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’ONU représentait la deuxième tentative majeure d’institutionnalisation de la sécurité collective. L’ONU était similaire à la Ligue à plusieurs égards. Premièrement, il se composait de deux organes majeurs : l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité. Ce dernier groupe, composé de cinq membres permanents (les États-Unis, la Grande-Bretagne, la France, l’Union soviétique et la Chine) a tenu le même rôle directeur sur l’organisation que le Conseil de la Ligue. Les principes d’autorégulation collective, de paix indivisible et de non-agression ont été consacrés dans la Charte des Nations Unies. La portée de l’adhésion était mondiale, et compte tenu de la volonté des États-Unis d’adhérer à l’ONU, a eu plus de succès à cet égard que la Ligue. Cependant, malgré l’universalisme professé par l’ONU, l’organisation a été décrite comme institutionnalisant un arrangement d’équilibre des pouvoirs de type du XIXe siècle entre les Grandes Puissances sous la forme du Conseil de sécurité, selon lequel le statu quo que l’ONU est censée maintenir est celui qui est acceptable pour les grandes puissances.

Là où l’ONU diffère de la Ligue, c’est dans ses mécanismes d’application. Bien que l’accent soit mis sur l’action collective contre l’agression, la Charte des Nations Unies n’appelle pas à des sanctions économiques automatiques de la part des États membres. En outre, les articles 42 et 43 de la Charte énoncent plus spécifiquement que le Pacte de la Ligue comment un acte d’agression serait déterminé (c’est-à-dire par le Conseil de sécurité) et comment la force collective serait administrée (c’est-à-dire à décider par les mandats du Conseil aux États membres). Comme la Ligue, les décisions de l’ONU étaient également implicitement fondées sur la condition de l’unanimité, chaque membre du Conseil de sécurité ayant un droit de veto.

Les fondateurs de l’ONU en 1945 ont réussi à résoudre les échecs de la Ligue de 1920; néanmoins, la voie de la sécurité collective est restée relativement peu empruntée au cours des décennies qui ont suivi. Rétrospectivement, les lacunes de la Ligue découlent moins de l’efficacité de ses mécanismes d’application (bien que cela soit un problème en théorie) que de l’absence de leadership et de participation universelle. Plus important encore, les États-Unis, malgré les exhortations du président Woodrow Wilson, voyaient l’adhésion à l’organisation non pas comme un billet pour la paix mondiale, mais comme une invitation à l’enfermement américain dans des guerres lointaines, et ont choisi de ne pas y participer. Alors que la présence américaine n’était pas l’élément essentiel manquant dans la résolution des crises généralement associées à la disparition de la Société (discutée plus loin dans « La Société des Nations »), son absence laissait présager le genre de comportement d’entraide qui contribuait à l’incapacité de la Société à fonctionner comme cela avait été initialement envisagé.

L’ONU a remédié aux problèmes qui affligent la Ligue. Elle bénéficiait d’une composition universelle (y compris les États-Unis) et d’une nouvelle structure de prise de décision et d’application (le Conseil de sécurité) qui lui donnait les « dents » et un engagement de grande puissance pour faire respecter la sécurité collective. Ironiquement cependant, cette pleine participation tant recherchée des grandes puissances à l’ONU a entravé l’organisation alors que la guerre froide divisait les membres permanents du Conseil de sécurité sur pratiquement toutes les questions et empêchait effectivement l’organe de s’acquitter de ses fonctions prévues. Pour cette raison, beaucoup soutiennent que l’ONU a eu une expérience moins vaste en tant qu’organisation de sécurité collective, bien qu’elle se soit adaptée à remplir différentes formes de fonctions liées à la paix. Les plus réussies d’entre elles ont été le maintien de la paix et la diplomatie préventive. Innovation née de l’incapacité du Conseil de sécurité pendant la Guerre froide, cette action de l’ONU ne se concentrait pas sur la répression collective de l’agression par des briseurs de paix (ce qui nécessitait un vote unanime du Conseil) mais sur des interventions neutres pour arrêter les combats et maintenir le statu quo entre les combattants. Avec la fin de la guerre froide, la capacité de l’ONU à agir de manière collective telle qu’initialement envisagée en 1945 se manifeste par son utilisation plus active des mécanismes d’application de la loi. Le nombre de sanctions économiques et d’autorisations militaires (certaines pour des raisons humanitaires) décrites au chapitre VII de la charte des Nations Unies est passé, par exemple, de deux pendant la guerre froide à bien plus de dix depuis sa fin.