1.4 Les trois périodes différentes de ratio dette/PIB

La première période remarquable de hausse de la dette grecque, proportionnelle à son PIB, remonte aux années 1980. C’est une période d’augmentation constante. À partir de 22,5% du PIB en 1980, lorsque la plupart des États européens avaient des niveaux plus élevés, il a atteint un niveau de 100,3% en 1993. Pendant cette période, le secteur privé de certains services publics appartenant à l’État grec (électricité, télécommunications, eau, eaux usées, etc.) était plutôt sous-développé.

Au cours des années 1980, l’État grec dépensait des sommes importantes pour les salaires, le financement des entreprises publiques et d’autres dépenses publiques. Il a accordé des prêts importants aux entreprises publiques, tout en augmentant les pensions en nombre et en total, et pour fournir des revenus à diverses minorités, en particulier aux classes à revenu faible et moyen, n’appartenant pas nécessairement aux groupes des exclus sociaux, des personnes en difficulté et des moins privilégiés (Kazakos, 2001; Xafa, 2017; Papadopoulos, 2016; Romaios, 2012). En 1982, une décision politique a été prise d’augmenter les traitements et salaires minimums de 40%, en une seule journée (Kazakos, 2001). Cette décision reflétait la volonté plus générale du gouvernement socialiste qui détenait le pouvoir à l’époque, après son adhésion aux Communautés européennes, en 1981, de soutenir les citoyens à faible revenu et de faire face aux effets négatifs sur la société de la concurrence croissante de l’étranger. Une série d’études font référence au plus que doublement du nombre d’employés dans le secteur public au cours des années 1980 (voir Papadopoulos, 2016). Romaios (2012: 349) fait référence à une augmentation de 32% de leur nombre de 1980 à la fin de la première période politique du nouveau gouvernement socialiste (en 1985). Il fait également référence à un prestataire d’État, qui n’a pas exercé les contrôles nécessaires dans la productivité, l’efficacité des salariés et dans les politiques de développement menées. Plusieurs observateurs semblent s’accorder (dont Romaios, 2012; Kazakos, 2001; Papadopoulos, 2016) sur le fait que c’est à cette période que le pays entre dans un cercle vicieux.

Une raison importante pour laquelle de telles augmentations des salaires minimums ont eu lieu est due aux niveaux élevés d’inflation à la fin des années 1970 et dans les années 1980.Alors que dans les années 1970, lorsque deux chocs pétroliers se sont produits, l’inflation moyenne était de 12%; dans les années 1980, elle a augmenté à des niveaux légèrement inférieurs à 20% (Papadopoulos, 2016). Un effort réussi a été fait pour le ramener de 24,9% en 1980 à 20,5% en 1983. Les pertes de revenus substantielles causées par l’inflation ont été compensées par un ajustement automatique des salaires à l’inflation, tandis que, comme l’explique Dracatos (1988), les deux tiers des hausses de prix ont été transférés dans le déficit de la balance courante qui s’est considérablement creusé. En outre, au début des années 1980 et après l’adhésion de la Grèce aux Communautés européennes, les prix des biens négociables ont commencé à augmenter, suivis d’une hausse des salaires et traitements (Dracatos, 1988). Les hausses de prix les plus probables ont été transférées des biens négociables aux biens non négociables, mettant en œuvre un certain effet Balassa–Samuelson (ce qui a été observé dans plusieurs autres cas d’adhésion d’États à l’UE).

Les années 1980 ont également connu une forte hausse de la consommation et du taux de consommation (Dracatos, 1988). Avec le recul, on peut maintenant mieux se rendre compte que l’économie grecque est entrée dans une voie de développement basée sur la consommation pour compenser des pertes de revenus substantielles et les hausses de prix qui avaient commencé dans les années 1970 et qui se sont poursuivies pendant les années 1980. Face aux défis de la désindustrialisation, de la restructuration organisationnelle et de la concurrence mondiale, le gouvernement socialiste a placé à l’épicentre de ses politiques l’objectif du plein emploi, sacrifiant d’autres objectifs macroéconomiques et la stabilité et la viabilité budgétaires.

En 1983, la drachme grecque a été dévaluée de 15,5%, pour compenser les pertes de compétitivité. À l’époque, le rôle du secteur public dans la stimulation des exportations était considéré comme indispensable (Kazakos et al., 2016). Plusieurs institutions ont été créées dans cette direction: une agence générale pour soutenir les exportations, une institution pour garantir les exportations et une nouvelle organisation pour la normalisation et l’emballage. Des mesures de protection des importations pour certaines industries ont également été décidées (Kazakos et al., 2016). Le déficit existant et la baisse des flux de fonds privés nets ont rendu nécessaire l’emprunt de l’État (Kazakos et al., 2016).

À la même période, les taux d’intérêt de tous les établissements de crédit étaient très élevés et leurs niveaux n’avaient pas permis l’investissement et la promotion de la production. Comme l’a souligné Dracatos (1988), le rôle de la politique de crédit dans l’activation de la production était insuffisant et ne pouvait pas résoudre un problème de liquidité, déjà présent en 1982.

En février 1982, l’État grec a présenté un mémorandum avec ses positions concernant ses relations avec les Communautés européennes, afin de faire face à plusieurs de ses problèmes économiques. Le mémorandum, tout en reconnaissant les déséquilibres et les problèmes structurels et macroéconomiques à long terme de la Grèce, a également diagnostiqué la vigueur de la concurrence reçue par les Communautés européennes et la difficulté de l’État à y faire face à l’époque, compte tenu du transfert extrêmement limité de fonds par le biais du budget européen commun7 (Kazakos, 2001).

L’analyse approfondie fournie par Giannitsis (1988) montre la difficulté de la Grèce, en tant qu’État membre précoce, à faire face à la concurrence de la CE. En se référant à la période 1981-86, Giannitsis (1988) a identifié des changements de parts de marché, la chute de la compétitivité et la baisse associée des taux de croissance. Il a suggéré l’incapacité du pôle industriel traditionnel de la fabrication grecque, qui s’est développé après la guerre, à faire face à la concurrence de ses partenaires de la CE. Cette partie a été distinguée d’une autre partie en transformation. Il a constaté une intégration limitée de la fabrication grecque sur les marchés internationaux et le maintien de la protection (même si elle est réduite). Giannitsis (1988: 422) a également évoqué un certain positionnement négatif de la Commission à l’égard de tous les éléments qui auraient été des outils cruciaux pour une politique manufacturière orientée vers le développement. Il a évoqué le rejet de la protection des industries naissantes, « le rejet silencieux du financement de gros investissements manufacturiers dans le cadre du Mémorandum, le recours devant la Cour européenne et la contrainte à l’ajustement dans toutes les industries de subventions d’État, de mouvements de capitaux, de protection des activités manufacturières sous-développées (machines agricoles, automobiles, pharmaceutiques, etc.), et surtout, l’imposition du Marché unique en 1992, même avec peu de possibilités de déviation ” (Giannitsis, 1988:422)8, qui ont toutes formé des actions partielles d‘ »une perception plus large, dont l’objectif central était le maintien d’un statu quo et de la division intra-européenne du travail dans la participation aux bénéfices de la spécialisation manufacturière, et les équilibres de pouvoir entre le ”Nord  » et le « Sud » européens  » (Giannitsis, 1988:422).

En 1985, dès que le gouvernement socialiste grec a pris le pouvoir pour la deuxième fois (un cercle électoral de quatre ans), il envisageait sérieusement la perspective de mettre en œuvre un programme de stabilité pour inverser la tendance observée par les déséquilibres de la balance courante. Ce programme de stabilité a finalement été décidé et, en échange, le gouvernement grec a emprunté un prêt de la Communauté, d’un montant de 1750 millions de dollars. L’alternative proposée par les autorités communautaires au gouvernement grec aurait été de s’adresser au Fonds monétaire international (Kazakos, 2001). Le gouvernement grec avait également décidé de ne pas demander de fonds aux marchés internationaux, car le moment était critique et les taux d’intérêt d’emprunt auraient été beaucoup plus élevés que le prêt de la Communauté. Le programme du gouvernement grec visait l’amélioration immédiate de la compétitivité de l’économie grecque, le ralentissement de l’inflation et l’autonomisation et la modernisation des structures productives (Kazakos, 2001). Une dépréciation instantanée de 15% de la drachme grecque a permis la mise en œuvre immédiate du programme et la promotion d’une politique de monnaie forte (« drachme forte”). L’État a décidé de ne pas sacrifier mais de maintenir intacts les investissements publics (Kazakos, 2001).

Deux conditions supplémentaires avaient favorisé le choix de cette police (obtenir un prêt par la CE). Premièrement, la Communauté a permis à la Grèce de ne pas abolir certains privilèges (tels que les aides à l’exportation et le monopole du pétrole). Et deuxièmement, « la chute spectaculaire des prix de l’essence qui a contribué à l’amélioration de la balance des paiements et la chute des taux d’intérêt internationaux qui ont réduit le fardeau du budget de l’État lié aux paiements d’intérêts” pour les dettes accumulées existantes (Kazakos, 2001: 381).

Malgré ces conditions, le programme n’a duré que deux ans. Kazakos (2001) attribue cette courte durée aux raisons suivantes : (i) la charge principale du programme était assumée par les salariés, et en particulier certaines catégories d’entre eux; (ii) un problème de crédibilité: les politiques qui devaient être mises en œuvre après le programme de stabilité étaient loin des promesses préélectorales et des attentes créées dans le corps électoral. Ce dernier a reçu les promesses de « jours encore meilleurs” 9 (Kazakos, 2001: 381-382). Le Premier ministre grec, un économiste très reconnu, a été assez clair et a insisté pour informer les citoyens grecs que l’économie avait besoin d’un tel changement de politique, de se tenir sur ses deux pieds plutôt que sur des « pieds de verrerie”10; (iii) le programme était unilatéral et n’avait pas une orientation de développement. Ainsi, alors qu’il a réduit les salaires réels de 13.4% en deux ans, elle a laissé intactes les sources des déficits budgétaires et n’a pas abordé le problème de la réduction des dépenses publiques (ibid.: 387). En tant que « sous-produit involontaire”, il a conduit à la création d’une politique de « drachme forte”. La Commission avait calculé que la drachme s’était appréciée de 27 % de 1988 à 1996 (ibid.: 387).11 Arsenis (2016) suggère que les politiques de drachme forte ont été plutôt infructueuses.

Xafa (2017) explique qu’une augmentation substantielle du ratio de la dette au PIB entre 1992 et 1993 est due à la décision du gouvernement d’enregistrer les dettes passées non enregistrées des coopératives et entreprises agricoles, de la Banque agricole grecque (ATE), de la Banque grecque de Développement Industriel (« ETBA”) qui possédaient plusieurs entreprises et d’autres banques publiques, ainsi que des dettes garanties et non garanties des entreprises et organisations publiques au cours de la période années 1980. L’Organisation grecque pour la Restructuration des Entreprises (OAE) a été lancée en 1981, à la suite des deux chocs pétroliers, de la désindustrialisation et de la concurrence internationale croissante. Son objectif était la restructuration des entreprises clés et de l’industrie grecque. Cet objectif n’a pas été atteint et la dette cumulée de 43 entreprises qui s’élevait à 172 milliards de drachmes a finalement été triplée avant que le gouvernement grec ne décide de privatiser ces entreprises, en 1990 (Xafa, 2017). En 1992, le gouvernement grec a émis des obligations d’État pour payer tous les prêts non enregistrés, ce qui a augmenté la dette publique de 21,6% du PIB (Xafa, 2017). La hausse brutale du ratio dette / PIB à l’époque était également due à la décision de la Grèce d’adhérer à l’union monétaire, qui supposait la neutralité de la banque centrale grecque vis-à-vis de l’État. L’Etat a dû assumer la charge de la dette de trois grands comptes de la banque centrale grecque: ses prêts pour les importations de pétrole, ses différences de taux de change et le financement des déficits. Ceux-ci ont été accumulés au fil des décennies dans les comptes de la banque centrale grecque et leur taille était de 3,1 milliards de drachmes, représentant à l’époque 22,3% du PIB grec. À l’époque, l’État grec utilisait le soutien du FMI pour organiser cette partie de la dette en émettant des obligations internationales. Xafa (2017) souligne que le résultat de ce règlement a été que la dette publique est passée de 87,8% en 1992 à 110,1% en 1993.

Il est à noter qu’une décennie avant le traité de Maastricht, l’État grec avait rempli le ratio dette/PIB de 60% (qui avait été établi comme condition préalable nécessaire à l’adhésion à l’union monétaire commune, après le traité de Maastricht, en 1993). Cependant, pendant une période de plusieurs années consécutives, avant et après son adhésion à la monnaie commune, la Grèce n’avait pas rempli ce critère particulier. Ceci est révélateur de la tendance qui s’est formée dans l’économie grecque lors de son adhésion à la CE.

Une période distincte de ratio dette/PIB est celle qui commence en 1993 et s’étend jusqu’en 2008, juste avant l’avènement de la crise. Il s’agit d’une période prolongée au cours de laquelle le ratio dette/PIB s’est stabilisé à des niveaux d’environ un peu plus de 100 %. Il convient de faire une distinction significative entre la première phase de cette période, où tous les montants sont calculés en Drachmes grecques et la deuxième période, après 2001, où l’Euro remplace la Drachme. En ce qui concerne la programmation de la politique de cohésion de l’UE, cette période comprend également deux périodes distinctes de programmation politique de l’État grec, la première s’étendant de 1994 à 1999 et la seconde de 2000 à 2006 (voir chapitres 2 et 3).

L’aspect le plus important de cette période est que si la dette, mesurée en pourcentage du PIB, reste plutôt stable, elle continue d’augmenter de manière significative en termes nominaux. Figue. 1.7 indique les niveaux annuels du PIB de la dette brute consolidée de la Grèce. Alors qu’il était de 100,8 milliards d’euros en 1995, il a augmenté à 136 euros.5 milliards en 1999 et à 163 milliards d’euros en 2001. La plus grande partie de la dette consolidée brute de l’État grec a été accumulée après 2001. De 2001 à 2008, la dette passe de 163 milliards d’euros à un montant sans précédent à l’époque (pour toute l’histoire de l’État grec) de 264,8 milliards d’euros. Au cours de cette courte période, la dette augmente de près de 101,8 milliards d’euros et plus que double par rapport à 1998, principalement produite après son entrée dans la zone euro. C’est, peut-on soutenir, l’une des principales raisons pour lesquelles les marchés ont réagi, car il est apparu que la Grèce envisageait une sorte de divergence ou de dysfonctionnement du fonctionnement. 51,1 milliards d’euros de dette ont été accumulés de 2000 à 2004, au début de la période de programmation politique 2000-7 et 65,5 milliards d’euros au cours de la période 2004-8. Si elle est mesurée de 2004 à 2009, période qui comprend 2009, année du changement de gouvernement, la dette augmente — à nouveau — de 101,8 milliards d’euros.

Figure 1.7. Dette brute consolidée des administrations publiques de la Grèce, en milliards d’euros.

Source : Consolidation de la dette brute des administrations publiques : procédure de déficit excessif (sur la base du SEC 2010), Variable de la série AMECO : UDGG. Note : Estimations pour 2017 et 2018.

Fig. 1.8 décompose le PIB en ses composantes, à savoir la dépense de consommation finale, la formation brute de capital et les exportations nettes de biens et de services. Il permet ainsi d’examiner de plus près la tendance à la hausse du PIB susmentionnée pour la période 2001-9. Il ressort de la Fig. 1.8 que cette tendance à la hausse du PIB est principalement associée à une tendance à la hausse des dépenses de consommation finale (depuis 1996) plutôt qu’à la tendance à la hausse de la formation brute de capital. Ce dernier est moins évident par rapport au premier, qui est beaucoup plus raide. En outre, il est évident qu’en ce qui concerne la troisième composante du PIB, les exportations nettes de biens et de services (exportations moins importations de biens et de services) sont négatives et leur tendance se détériore jusqu’à l’année de la crise et de l’avènement des politiques d’ajustement du FMI. En d’autres termes, l’économie grecque se caractérise par une forte hausse de la consommation par rapport à une capacité plus limitée de constitution de capital fixe. Le résultat est tel qu’il y a plus d’importations que d’exportations de biens et de services.

Figure 1.8. PIB et ses composantes (approche de la dépense).

Source : Services statistiques helléniques, disponible en ligne depuis le 17/10/2017. Note: Le PIB est calculé en additionnant la Dépense de Consommation Finale (FCE), la Formation Brute de Capital et la différence entre les Exportations de Biens et de Services et les Importations de Biens et de Services. PIB mesuré en prix du marché. Les données ont été examinées en utilisant comme année de référence 2010, conformément au règlement CE 549/2013 (SEC 2010). Estimations pour la période 2011-2016 (en astérisque).

Fig. 1.9 dévoile la structure de la dépense de consommation finale. Il est évident que ce n’est pas seulement la consommation des ménages qui est beaucoup plus élevée, proportionnelle à la consommation des administrations publiques (et bien sûr celle des institutions à but non lucratif au service des ménages — les ISBLM), mais aussi qu’il existe une tendance à la hausse substantielle de la consommation des ménages qui pourrait être qualifiée de composante majeure de la croissance. Il convient de mentionner que la répartition proportionnelle de la consommation ne change pas de manière significative après 2009. Ainsi, on peut arriver à une conclusion significative que la formation de capital fixe en Grèce n’avait pas suffi à pousser les exportations et le développement du pays (exprimé par la hausse de son PIB dans la période de pré-entrée de la zone euro et après son adhésion) était principalement dû à la consommation. C’est ce modèle de croissance précis qui est associé à l’augmentation des niveaux d’endettement.12

Figure 1.9. Ventilation des dépenses de consommation, 1996-2016.

Source: Services statistiques helléniques, disponibles en ligne depuis le 17/10/2017. Note : La Dépense de consommation finale (DCE) est la somme de la consommation des administrations publiques, de la consommation des ISBL (Institutions à but non lucratif au service des ménages) et de la consommation des ménages. Les données ont été examinées en utilisant comme année de référence 2010, conformément au règlement CE 549/2013 (SEC 2010). Estimations pour la période 2011-2016 (en astérisque).

Au cours de l’année 2008 et par la suite, la dette continue d’augmenter, mais cette partie de son augmentation peut être attribuée à l’explosion de la crise, en dehors des raisons produisant la tendance à la hausse évidente et significative susmentionnée.

On ne peut pas prédire avec certitude si la tendance à la hausse se serait poursuivie si la crise n’était pas apparue. Mais les deux, la tendance à la hausse et l’avènement de la crise, pourraient être considérées comme deux causes distinctes — au lieu d’une cause unique —, apportant le même résultat (après 2008).

Juste après 2008, la hausse de la dette consolidée est si forte qu’elle atteint 356,3 milliards d’euros en 2011.

Comme on le voit sur la Fig. 1.10, la variation de la dette brute consolidée annuelle était de 14,8 milliards d’euros en 2001 (de 2000 à 2001), de 17,8 milliards d’euros en 2004 et de 14,7 milliards d’euros en 2005.

Figure 1.10. Variation annuelle de la dette consolidée des administrations publiques, en milliards d’euros.

Source : Série AMECO, UDGG. Note : Estimations pour 2017 et 2018. Calculs de l’auteur.

La variation de la dette consolidée des administrations publiques a été réduite après 2004, dès que le gouvernement a changé (Fig. 1.10).13 Cette tendance à la baisse de la dette consolidée des administrations centrales est similaire à celle observée au cours de la période 1996-1998, au cours de la première phase de cette période. Si elles sont vues ensemble, elles révèlent des efforts politiques pour stabiliser fiscalement l’économie. En 2004, année de la tenue des Jeux Olympiques à Athènes, la variation était de 17,8 milliards d’euros, soit 7,7 milliards d’euros de plus depuis 2003 (alors que la variation était de 10,1 milliards d’euros).

Fig. 1.7 et 1.10 montrent que toutes les années sauf pour 2012 (lorsque le PSI – Implication du secteur privé – a été imposé), la dette grecque augmentait en termes nets, à un taux élevé ou faible. Cela n’est pas mis en évidence dans l’évolution de la dette par PIB. La raison en est évidemment que le dénominateur de la fraction augmente également.

La troisième et dernière période commence avec l’avènement de la crise mondiale en 2009 et se poursuit jusqu’à aujourd’hui.

Le tableau 1.3 montre que si nous imposons chaque année la même tendance de croissance moyenne au niveau réel de la dette (dans la dernière colonne), la dette aurait atteint des niveaux similaires en 2011 avec ceux finalement (officiellement) enregistrés. De plus, en isolant et en utilisant uniquement cette tendance de croissance 2001-2008 (deuxième colonne) et en commençant après 2008, les niveaux hypothétiques de dette consolidée atteints en 2012 sont presque similaires à ceux qui ont été atteints dans la réalité (ceux de la première colonne). Ce résultat pour l’année 2011 est atteint malgré le fait qu’un certain nombre de politiques actives du FMI ont été poursuivies. De cette projection, on peut conclure que les politiques du FMI n’ont pas réussi à résorber le déséquilibre macroéconomique et la tendance à la hausse de la dette grecque jusque-là au début de la période 2010-2011.15

Fig. 1.11 illustre les recettes totales, les dépenses totales et les prêts nets des administrations publiques de 1995 à 2016. Le gouvernement général comprend le gouvernement central, le gouvernement local et les caisses de sécurité sociale. Les dépenses totales et les recettes totales augmentent. L’augmentation de l’emprunt net est due à la croissance des dépenses totales au-dessus des niveaux des recettes totales, en particulier après 2002 et après 2007. Si le choix/la volonté politique était tel que les recettes totales avaient dépassé les dépenses totales, l’emprunt net aurait été réduit.

Figure 1.11. Dépenses totales, recettes totales et emprunts nets des administrations publiques.

Source: Autorité Statistique Hellénique, Données modifiées en prix constants par l’utilisation de l’Indice des Prix à la consommation Harmonisé, série AMECO (ZCPIH), En millions d’euros.

Par rapport aux autres partenaires de la Zone euro, l’emprunt net de la Grèce en pourcentage de son PIB commence à se détériorer après 1995, lorsque les efforts du pays pour rejoindre la Zone euro s’intensifient et lors de sa participation précoce à la Zone euro (2001-9) (Fig. 1.12).

Figure 1.12. Prêts nets (+) ou emprunts (-), en % du PIB.

Source : Série AMECO, UBLA (Prêts nets (+) ou emprunts nets (-) : économie totale).

La notation de crédit de l’économie grecque, telle que fournie par plusieurs sociétés de notation de crédit, ne suit pas la même distinction ou la distinction respective faite pour les trois périodes de temps. Dans diverses mesures utilisées par différentes sociétés de notation de crédit (Fig. 1.13), la note de crédit de la Grèce a atteint son pic sur la période 1998-2008, dès que le pays a amélioré ses chiffres macroéconomiques et surtout après son entrée dans la zone euro, atteignant des niveaux allant jusqu’à Aa2. Il a ensuite considérablement diminué de 2008 à 2011, dès l’éclatement de la crise grecque, atteignant des niveaux de notation de crédit d’une importance réelle très limitée (à Ca ou C).16

Figure 1.13. Notations de crédit de l’économie grecque.

Source: Autorité de gestion de la dette publique, Grèce.