Jeffrey S. Lubbers

Extrait de la Loi sur la procédure administrative

Après avis requis par la présente section, l’agence donnera aux personnes intéressées la possibilité de participer à l’élaboration des règles en soumettant des données écrites, des opinions ou des arguments avec ou sans possibilité de présentation orale. Après examen de la question pertinente présentée, l’agence incorpore dans les règles adoptées une déclaration générale concise de leur fondement et de leur objet. Lorsque la loi exige que des règles soient consignées au dossier après la tenue d’une audience de l’office, les articles 556 et 557 du présent titre s’appliquent à la place du présent paragraphe.

La Loi sur la procédure administrative (APA) (60 Stat. 237), promulguée en 1946 et recodifiée en 1966, est la feuille de route procédurale du pouvoir exécutif fédéral. À moins qu’une autre loi n’en dispose autrement, chaque ministère et organisme du pouvoir exécutif doit suivre les procédures minimales de l’APP pour l’arbitrage et l’élaboration des règles. Il établit également des règles de base générales pour le contrôle judiciaire des actions de l’agence. Bien qu’elle ait été complétée par plusieurs autres lois discutées dans le présent volume (par exemple, la Loi sur la liberté d’information, la Loi sur la flexibilité réglementaire et la Loi sur le règlement des différends administratifs), elle a été remarquablement peu modifiée depuis 1946 et ses dispositions ont servi de modèles à de nombreuses autres lois sur la procédure administrative dans les cinquante États et pays du monde.

STRUCTURE GÉNÉRALE DE LA LOI

L’APP comporte deux grandes subdivisions : les articles 551 à 559 traitent en général des procédures de l’office et les articles 701 à 706 traitent en général du contrôle judiciaire. Ces dernières sections reprennent les principes du contrôle judiciaire contenus dans de nombreuses lois et décisions judiciaires, mais laissent les détails concernant le contrôle judiciaire être régis par d’autres lois ou décisions judiciaires. En outre, plusieurs sections traitant des juges de droit administratif — des agents d’audition spéciaux dotés d’une indépendance particulière — sont dispersées dans le titre 5 du Code des États-Unis.

ÉTABLISSEMENT DES RÈGLES ET ARBITRAGE

La structure de l’APP reflète la distinction entre l’établissement des règles et l’arbitrage, avec différents ensembles d’exigences procédurales prescrites pour chacun. Les organismes gouvernementaux formulent et publient des règles, des déclarations conçues pour mettre en œuvre, interpréter ou prescrire une loi ou une politique. Grâce à l’élaboration de règles, les agences gouvernementales peuvent réglementer la conduite future des personnes. L’élaboration de règles est essentiellement une action législative car, comme l’élaboration de lois, l’élaboration de règles est une action qui devient applicable à l’avenir. Contrairement à l’établissement de règles, l’arbitrage est un processus de détermination des droits et responsabilités passés et présents. Le résultat d’une instance juridictionnelle est l’émission d’une ordonnance (plutôt qu’une règle).

La ligne séparant les deux types d’action d’une agence n’est pas toujours claire, en partie à cause de l’abondance et de la variété des actions d’une agence. La plupart des organismes utilisent l’établissement de règles pour formuler des politiques futures. Cependant, les ordonnances arbitrales peuvent également annoncer des politiques. Les organismes utilisent normalement une combinaison de règles et de décisions pour mener à bien leurs programmes.

PROCÉDURES FORMELLES ET INFORMELLES

L’APA subdivise les catégories d’élaboration des règles et de décision en procédures formelles et informelles. Une procédure d’établissement de règles ou d’arbitrage est considérée comme formelle lorsque l’instance est exigée par une autre loi pour être  » au dossier après la possibilité d’une audience de l’office. » L’APA prescrit des procédures complexes pour les audiences des juges de droit administratif tant pour l’élaboration formelle des règles (une procédure rarement utilisée) que pour l’arbitrage formel. Il nécessite des procédures relativement minimales pour l’élaboration informelle de règles. L’APA prescrit très peu de procédures pour la catégorie restante des décisions informelles, qui est de loin la forme d’action gouvernementale la plus courante.

L’article 553 énonce les exigences de base pour l’élaboration informelle de règles, qui est la forme la plus courante d’élaboration de règles: un organisme doit placer un avis de projet d’élaboration de règles dans le Federal Register, suivi d’une possibilité de commentaires écrits par les personnes intéressées. La règle doit ensuite être publiée, dans la plupart des cas au moins trente jours avant son entrée en vigueur. Ce processus est souvent appelé élaboration de règles d’avis et de commentaires.

L’article 701 stipule que le contrôle judiciaire de l’action de l’agence est possible à moins qu’une loi ne l’empêche ou que l’action soit confiée par la loi à la discrétion de l’agence. Les mesures préliminaires ou intermédiaires ne peuvent normalement faire l’objet d’un examen qu’à la suite de l’examen de l’action finale de l’agence. L’article 702 traite de la question de savoir qui a qualité pour agir (c.-à-d. le droit légal de poursuivre) pour contester une action de l’agence. Il stipule qu’une personne qui subit un tort juridique ou qui est affectée négativement ou lésée par une action de l’agence a droit à un contrôle judiciaire de cette action. L’article 703 traite de la forme de la procédure de contrôle judiciaire et de la juridiction devant laquelle elle doit être introduite. L’article 704 prévoit que le contrôle judiciaire n’est disponible que pour les mesures finales de l’office. L’article 705 autorise un tribunal de révision à reporter la date à laquelle une action d’un organisme prendra effet ou préservera le statut ou les droits touchés par l’ordonnance d’un organisme jusqu’à la fin de la procédure de contrôle judiciaire. L’article 706 définit la portée du contrôle judiciaire des actions de l’agence. En général, la portée de l’examen dépend de la nature de l’action de l’agence contestée. Par exemple, cette action peut être une question de droit, un exercice de pouvoir discrétionnaire ou une détermination des faits.

LES CIRCONSTANCES QUI ONT CONDUIT À L’ADOPTION DE LA LOI

Les tentatives de régularisation des procédures administratives fédérales remontent au moins aux années 1930.En 1932, la Cour suprême a jugé qu’il était constitutionnel pour le Congrès de confier le jugement des affaires dites de « droits publics » à des agences administratives (Crowell v. Benson. ) Cette décision a confirmé le recours à l’arbitrage administratif. Au début de 1939, à la suggestion du procureur général, le président Franklin D. Roosevelt a demandé la formation du Comité du Procureur général sur la procédure administrative pour étudier les procédures administratives existantes et formuler des recommandations. Le comité a produit une série de monographies sur les fonctions de l’agence et a présenté son rapport final au président et au Congrès en 1941. Ces documents, ainsi que des audiences approfondies tenues devant un sous-comité du Comité sénatorial de la magistrature en 1941, sont les principales sources historiques de la Loi sur la procédure administrative.

La plupart des débats législatifs portaient sur la pertinence d’attribuer des responsabilités décisionnelles aux nombreux nouveaux organismes créés par le New Deal. L’étude du Comité du procureur général a montré que les procédures utilisées par les organismes pour trancher les affaires et établir des règles manquaient d’uniformité fondamentale. L’étude a également montré que certains agents d’audition de l’agence n’étaient pas suffisamment indépendants des enquêteurs ou des procureurs. Le comité a conçu un compromis qui créerait des procédures de type procès, établirait des « examinateurs d’audience  » quasi indépendants pour présider et prendre les premières décisions dans de tels cas, et autoriserait le contrôle judiciaire dans les cours fédérales ordinaires. Les procédures d’élaboration des règles ont suscité peu de controverse au cours des débats, bien que des décennies plus tard, alors que l’élaboration des règles est devenue beaucoup plus courante, d’autres lois ont été adoptées qui ont ajouté plus de formalité au processus. Il s’agit notamment de la Loi sur la sécurité et la santé au travail et de la Loi sur la qualité de l’air, ainsi que de lois pangouvernementales telles que la Loi sur la souplesse réglementaire, la Loi sur la Réduction de la paperasserie et la Loi sur la Réforme des mandats non financés.

Après que le président Truman a promulgué l’APA en juin 1946, le ministère de la Justice a compilé un manuel de conseils et d’interprétation de ses différentes dispositions. Le Manuel du procureur général sur la Loi sur la procédure administrative, publié en 1947, demeure le principal guide de la structure et de l’intention de l’APP. Le Manuel précise que l’objet de la loi était de :: (1) exiger des organismes qu’ils tiennent le public actuellement informé de leur organisation, de leurs procédures et de leurs règles; (2) prévoir la participation du public au processus d’établissement des règles; (3) prescrire des normes uniformes pour la conduite des procédures d’établissement des règles et de décision; et (4) reformuler le droit du contrôle judiciaire.

EXPÉRIENCE EN VERTU DE LA LOI

Dans les années qui ont suivi la promulgation de l’APA, la Cour suprême a rendu plusieurs décisions qui ont favorisé l’applicabilité de la loi, y compris des décisions validant les garanties de procédure régulière de la loi (Wong Yang Sung c. McGrath, 1950), les dispositions en matière de contrôle judiciaire (Universal Camera Corp. c. NLRB, 1951) et le programme des examinateurs d’audience (Ramspeck c. Conférence fédérale des examinateurs de procès, 1953).

L’APA a été largement acceptée depuis. Les tribunaux ont appliqué ses dispositions en précisant clairement que les agences doivent suivre les procédures de l’APA lorsqu’elle est applicable. De manière significative, la Cour suprême a également fait de l’APA un « refuge sûr » en statuant que les tribunaux inférieurs ne peuvent exiger des agences qu’elles utilisent des procédures au-delà de celles requises par les dispositions procédurales de l’APA ou d’autres lois (Vermont Yankee Nuclear Power Co. v. Conseil de Défense des Ressources naturelles, Inc., 1978). Le Congrès incorpore régulièrement des références à l’APA dans d’autres lois. Bien que les commentateurs aient noté certaines lacunes, notamment son manque de directives sur les décisions informelles, de nombreux observateurs ont loué ses innovations, telles que l’élaboration de règles de notification et de commentaire et les juges en droit administratif. Par exemple, le principal spécialiste en administration, Kenneth Culp Davis, a qualifié les procédures d’avis et de commentaires de « l’une des plus grandes inventions du gouvernement moderne. »

Seuls quelques amendements majeurs ont été ajoutés à l’APA. En 1966, la Loi sur l’accès à l’information a été ajoutée aux dispositions de l’article 552 qui prévoyait déjà la publication de certaines informations gouvernementales. En 1976, dans le cadre du Government in the Sunshine Act, une interdiction a été ajoutée aux communications ex parte aux décideurs dans les procédures formelles. Cette année-là également, des modifications techniques ont facilité la poursuite du gouvernement pour les contestataires. En 1978, le terme  » juge de droit administratif  » a été remplacé par  » examinateur d’audience « . »Et en 1990, quelques dispositions ont été ajoutées par la Loi sur le règlement des différends administratifs.

RELATION AVEC D’AUTRES LOIS

L’APA est largement liée à de nombreuses lois, car bon nombre de ses dispositions doivent être déclenchées par une autre loi. La loi est plus directement liée à des lois sur la transparence telles que la Loi sur l’accès à l’information, la Loi sur le gouvernement dans la Sunshine, la Loi sur le Comité consultatif fédéral et la Loi sur la protection des renseignements personnels. Ses procédures d’arbitrage ont été complétées par la Loi sur le règlement administratif des différends. Ses dispositions réglementaires ont été complétées par la Loi sur la souplesse réglementaire et la Loi sur la réduction de la paperasserie.

L’APA s’est avérée être une force durable et importante dans la régularisation des procédures de la bureaucratie fédérale. L’accent mis sur la transparence, l’équité et l’accès aux tribunaux a accru la responsabilité, l’équité, l’efficacité et l’acceptabilité d’un large éventail de processus décisionnels gouvernementaux.

Voir aussi : Loi sur le Règlement des différends Administratifs; Loi fédérale sur les Réclamations Délictuelles; Loi sur l’accès à l’Information; Loi sur l’Établissement de Règles négociées; Loi sur la Réduction de la Paperasserie; Loi sur la Flexibilité réglementaire.

BIBLIOGRAPHIE

Asimow, Michael, ed. Guide de l’arbitrage des organismes fédéraux. Chicago, IL : American Bar Association Publishing, 2003.

Davis, Kenneth Culp. Traité de droit administratif, Supp. vol. 1, art.6.15. Saint-Paul, MN: Ouest, 1970.

Lubbers, Jeffrey S. A Guide to Federal Agency Rulemaking. Chicago, IL : American Bar Association Publishing, 1998.

Shepherd, George B. « La Loi sur la procédure administrative émerge de la politique du New Deal. »Northwestern Law Review 90 (1996): 1557-1683.