Cet article a été initialement publié dans l’édition du 23 mars 2020 de Tax Notes State.

En entendant le terme « OPEB », la plupart des gens ont l’air déconcertés, ne sachant pas que OPEB, abréviation d’autres avantages postérieurs à l’emploi, est un acronyme de mille milliards de dollars.

En plus des passifs de pension de près de 5 billions de dollars, les États doivent un peu plus de 1 billion de dollars de passifs de prestations OPEB aux employés publics retraités, qui comprennent l’assurance maladie, l’assurance-vie, l’assurance complémentaire Medicare et d’autres types de prestations. Ces avantages sont offerts par presque tous les États aux employés du gouvernement à la retraite. Notre rapport révèle que les États ayant les taux d’imposition les plus élevés (c’est-à-dire la Californie, New York, le Vermont et l’Illinois) ont certains des passifs OPEB non financés les plus importants. Le problème provient de mauvaises pratiques de gestion et de dépenses de la part des gouvernements des États. Si la réforme de l’OPEB ne se produit pas bientôt, ces passifs non capitalisés pourraient se traduire par des impôts plus élevés pour payer des passifs non capitalisés croissants.

Le Center for State Fiscal Reform de l’American Legislative Exchange Council (ALEC) a récemment publié Other Post-Employment Benefit Liabilities, 2019: The Continuing Need for OPEB Reform, la deuxième édition de la publication annuelle d’ALEC examinant ces passifs croissants.

Comme les pensions, pour la plupart des régimes d’État, les prestations OPEB sont dispersées dans une structure à prestations définies où les employeurs et les employés du gouvernement de l’État contribuent à des fonds qui paient les prestations pendant qu’un employé travaille. Ensuite, à la retraite, l’employé est admissible à ces prestations. Les régimes OPEB couvrent les prestations autres que les prestations de retraite, telles que la couverture maladie des retraités ou les régimes d’assurance médicaments sur ordonnance. Beaucoup de ces régimes (comme les soins de santé des retraités) fonctionnent en tandem avec Medicare.

La plupart des régimes OPEB, cependant, sont en pire forme financière que les régimes de retraite de l’État. Comme les régimes de retraite de l’État, la santé d’un régime OPEB est déterminée par son ratio de financement (les actifs en main divisés par les passifs, exprimés en pourcentage).

Notre étude mentionnée ci-dessus a révélé que le ratio de capitalisation moyen des régimes de retraite était d’environ 40 % au cours de l’exercice 2017, tandis que le ratio de capitalisation moyen des régimes de retraite n’était que de 9,4 %, un chiffre dangereusement faible. Cela signifie que la grande majorité des régimes OPEB ne sont pas correctement couverts et que les contribuables pourraient être sur le point de payer.

De plus, 57 des 132 régimes OPEB examinés dans notre rapport étaient des régimes par répartition. Un régime à prestations déterminées ” par répartition  » est un régime dont le ratio de capitalisation est inférieur à 1 % et qui, souvent, n’a pas d’actifs qui répondent aux exigences du Governmental Accounting Standards Board (GASB) pour les actifs OPEB nécessitant des rapports. Très souvent, les passifs non capitalisés s’accumulent rapidement pour les régimes « par répartition » parce que les employeurs – dans ce cas, les gouvernements des États – ne versent pas les cotisations annuelles nécessaires (connues sous le nom de contribution annuelle requise ou paiement ARC) pour couvrir les dépenses.

Le New Jersey et la Californie avaient les passifs OPEB non financés les plus importants du pays. Les passifs OPEB non financés du New Jersey dépassent 130 milliards de dollars, soit environ 14 500 dollars par résident, tandis que ceux de la Californie dépassent 166 milliards de dollars, soit 4 200 dollars par résident.

La croissance rapide des passifs non financés

Pour mettre en évidence la rapidité avec laquelle les passifs non financés peuvent s’accumuler, le rapport de l’ALEC a également révélé les 10 États avec les passifs OPEB non financés à la croissance la plus rapide de l’exercice 2016-2017.

De ces 10 états, aucun n’a effectué son paiement ARC complet. Seulement Indiana (94.79 %) ont failli payer la totalité de l’ARC. Les autres États ont versé moins de 75% de la contribution annuelle requise. La moitié de ces États – Colorado, Indiana, New Hampshire, New York et Wyoming – avaient des plans « pay-as-you-go ».”Parmi ces États, l’Indiana a certains des passifs non financés les plus bas du pays (549,8 millions de dollars) et est en bien meilleure forme budgétaire que la plupart des autres États de cette liste. Le but de ce tableau est de montrer à quel point les passifs non capitalisés peuvent croître rapidement en un an et qu’un régime OPEB mieux capitalisé peut facilement prendre une direction négative.

Non seulement la Californie avait le passif OPEB non financé le plus élevé, mais le Golden State avait également le passif OPEB non financé à la croissance la plus rapide de l’exercice 2016-2017. Le ratio de financement actuariel du Golden State était de 0,35% (48e au pays) avec des passifs non capitalisés de 166,5 milliards de dollars au cours de l’exercice 2017 (environ 4 213,14 dollars par résident). Il s’agit d’un bond important par rapport aux 100,5 milliards de dollars de passifs non capitalisés de la Californie pour l’exercice 2016, en raison du plus grand nombre d’employés de l’État prenant leur retraite plus tôt que prévu, de l’augmentation de l’espérance de vie et de l’augmentation des tendances attendues des coûts de santé.

Depuis 2007, le California Employers’ Retiree Benefit Trust fournit des prestations OPEB par le biais d’un plan de fond d’État (où tous les employés de l’État retraités sont couverts par un seul plan OPEB). Le CERBT a payé les passifs de l’OPEB selon la méthode de la répartition, mais a commencé à préfinancer les prestations de soins de santé des retraités en janvier 2010. Malgré le préfinancement du plan de fond de l’État, les valeurs des actifs de la Californie sont en deçà des passifs selon les normes de l’ALEC, les mesures des auditeurs indépendants et les propres rapports financiers de l’État.

Le Vermont, qui avait le deuxième passif OPEB à la croissance la plus rapide, n’a certainement pas été aidé par l’évaluation négative de l’actif de son Fonds d’avantages médicaux et de santé des enseignants retraités (RTHMB) de – 26 657 000$. Le RTHMB a été créé le 1er juillet 2014 en tant que fonds de soins de santé pour les enseignants qui serait séparé du Système de retraite des enseignants de l’État. En 2015, plutôt que d’augmenter les cotisations des employés, le trésorier de l’État a autorisé l’emprunt de fonds publics jusqu’à 30 millions de dollars pour financer les déficits de financement.

Ces fonds empruntés doivent maintenant être remboursés à l’État d’ici la fin de l’exercice 2023. En d’autres termes, le CGRR finance les soins de santé des enseignants retraités sur de l’argent emprunté. Les résidents du Vermont devront payer les coûts des passifs non financés et rembourser l’argent emprunté pour financer le RTHMB.

L’absence de préfinancement des régimes OPEB, associée à la hausse des coûts des soins de santé au cours de la dernière décennie, a fait grimper les passifs OPEB non financés au-delà de la barre des 1 billion de dollars. Contrairement aux pensions, cependant, le paiement de la plupart des régimes OPEB n’est pas garanti. En cas de récession ou de crise budgétaire, les plans OPEB subiront des coupes ou pourraient même être entièrement éliminés.

L’effet sur les budgets de l’État

Ces passifs non financés peuvent facilement éclipser d’autres dépenses publiques. L’exploration d’une comparaison hypothétique de la taille des passifs OPEB non financés avec les totaux des dépenses du fonds général de l’État révèle des résultats choquants. Pour rembourser intégralement les passifs de l’OPEB, de nombreux États devraient dépenser le double du montant qu’ils ont dépensé pour leurs dépenses du fonds général de l’exercice 2017 Trois États devraient dépenser le triple ou plus de ce qu’ils ont dépensé pour leurs dépenses du fonds général de l’exercice 2017.

Bien que ces chiffres examinent l’ensemble des plans OPEB d’un État, les différents plans OPEB ont des ratios de financement différents. Par exemple, l’OPEB d’assurance-vie du Michigan ne compte aucun actif répertorié qui répond aux exigences de la GASB en matière de déclaration et est traité comme un régime « par répartition” avec des passifs non capitalisés de 1,9 milliard de dollars. Le reste des régimes OPEB du Michigan est le régime OPEB du Système de retraite des juges avec un passif non capitalisé de 11,3 millions de dollars, le Système de retraite législatif OPEB avec 206 dollars.4 millions de passifs non financés, le Système de retraite des employés des écoles publiques OPEB avec 25,9 milliards de dollars de passifs non financés, le Système de retraite des employés de l’État OPEB avec 18,9 milliards de dollars de passifs non financés et le Système de retraite de la Police d’État OPEB avec 1,4 milliard de dollars de passifs non financés. Le plan OPEB multi-employeurs du New Jersey est également un plan ”par répartition » avec un passif non capitalisé de 130,4 milliards de dollars. Alors qu’aucun des plans OPEB de l’Alaska n’était « par répartition”, ses plans de soins de santé pour retraités prévoyaient des employés de l’État à la retraite, des enseignants à la retraite et des juges à la retraite avec 42.des ratios de financement de 8 %, 44,2 % et 75,8 %, respectivement, tous bien inférieurs au ratio de financement recommandé de 100 %.

Une autre leçon sur les passifs OPEB vient du Kansas, qui a récemment réduit les passifs OPEB dans un contexte de crise budgétaire. Après avoir réduit les impôts mais augmenté les dépenses à des niveaux records, l’État a fait face à une crise budgétaire majeure. À son apogée, les passifs OPEB non capitalisés ont atteint plus de 366 millions de dollars au cours de l’exercice 2015.

Au fur et à mesure que les dépenses étaient examinées, les décideurs de l’État ont mis fin à l’assurance maladie OPEB de l’État (entre autres coupes budgétaires). Les passifs non capitalisés ont chuté de 97 % pour s’établir à 9,7 millions de dollars au cours de l’exercice 2016. Cependant, les retraités peuvent s’inscrire au régime d’assurance maladie des employés de l’État avec des employés actifs. Le Kansas avait un peu moins de 285 000 liabilities de passifs OPEB non financés au cours de l’exercice 2017 (3e meilleur au pays). Malgré la fermeture du plan OPEB, le Kansas doit toujours payer une partie de ses passifs OPEB non financés. Les États ne peuvent pas simplement attendre qu’une crise budgétaire se produise et espérer faire défaut sur leurs engagements non financés.

Solutions à la croissance de la responsabilité de l’OPEB

Parmi les 50 États, le Nebraska et le Dakota du Sud servent de modèles pour la réforme de l’OPEB. Le Nebraska et le Dakota du Sud se sont classés comme les États avec zéro passif non financé, soit un ratio de financement de 100%. Les structures de régimes dans les deux États offrent désormais aux employés et aux retraités actuels la possibilité d’acheter un compte d’épargne-santé (AHS), où les employés et les retraités versent des cotisations avant impôt, et les employeurs du gouvernement de l’État versent des cotisations jusqu’à un certain montant. De plus, les employés âgés de 55 ans ou plus peuvent verser des cotisations de « rattrapage” non imposables qui sont supérieures de 1 000 $ aux montants annuels admissibles de 3 550 for pour les particuliers et de 7 100 for pour les familles utilisant un AHV.

Le rapport de l’ALEC OPEB a également noté que la Caroline du Nord a apporté des améliorations significatives à ses passifs OPEB à partir de l’exercice 2016-2017. Non seulement la Caroline du Nord a stoppé la croissance des passifs OPEB non capitalisés, mais elle a réussi à réduire les passifs non capitalisés de 11% au cours d’un exercice. Alors que la Caroline du Nord est toujours confrontée à plus de 37 milliards de dollars de passifs non financés, la réforme de l’OPEB fait avancer l’État dans la bonne direction.

Dans l’État de Buckeye, le Système de retraite des employés publics de l’Ohio (OPERS) a récemment décidé d’apporter des modifications aux dispositions relatives aux prestations de santé des retraités. Ces changements (qui entrent en vigueur le 1er janvier 2022) comprennent l’abandon du régime actuel parrainé par les OPER, le gel des rajustements au coût de la vie pour les retraités et la réduction de l’allocation mensuelle accordée aux retraités admissibles à l’assurance-maladie. Les nouvelles dispositions sur les prestations fourniront toutefois un montant mensuel aux retraités non encore éligibles à l’assurance-maladie pour les aider à compenser leurs coûts de couverture des soins de santé. Les administrateurs d’OPERS espèrent que ces changements aideront à améliorer la solvabilité du fonds OPEB de l’Ohio, qui avait 23 $.8 milliards de passifs non financés au cours de l’exercice 2017 (au 41e rang dans le rapport de l’ALEC pour le total des passifs non financés). Si elles sont couronnées de succès, ces réformes contribueront à maintenir les niveaux de financement des OPERS dans les années à venir.

Avec des passifs dépassant la barre des 1 billion de dollars, les États ont un problème de financement de l’OPEB qui ne peut plus être ignoré. Les importants passifs non financés ne sont pas dus à un manque de recettes fiscales, car les États ayant les taux d’imposition les plus élevés ont souvent d’importants passifs non financés. Le problème vient de mauvaises pratiques de gestion et de dépenses. Si ces passifs non capitalisés continuent de croître, cela se traduira par un fardeau plus lourd pour les contribuables sous la forme de taux d’imposition plus élevés. Pour les décideurs des États, s’attaquer aux responsabilités de l’OPEB, bien que difficile, n’est pas une tâche insurmontable. Du Nebraska et du Dakota du Sud à la Caroline du Nord et à l’Ohio, plusieurs États ont eu le courage de s’attaquer à leurs obligations OPEB non financées. D’autres États seraient avisés de faire de même avant la fin du temps imparti.

Savidge, Thomas; Williams, Jonathan; et Estes, Skip.  » Autres engagements au titre des prestations postérieures à l’emploi : La Nécessité constante d’une réforme de l’OPEB. »Conseil d’échange législatif américain. Janvier 2020.

Legnos, Jillian et Corson, Sussan S. « La Hausse des Engagements OPEB des États Américains Signale Des Coûts Plus Élevés À Venir. »S&P Évaluations globales. 28 Novembre 2018.

Savidge, et al. ” Autres avantages postérieurs à l’emploi  » Janvier 2020.

États no 74 et 75 du Governmental Accounting Standards Board (GASB). Juin 2015.

Legnos et Croson. « Augmentation des Dettes OPEB des États américains. » 28 novembre 2018.

Ibid.

 » Rapport financier annuel complet de l’État de l’Indiana pour l’exercice clos le 30 juin 2017. »Auditeur de l’État de l’Indiana. 30 Juin 2017.

Savidge, et al.  » Autres avantages postérieurs à l’emploi. » Janvier 2020.

 » Programme de prestations de santé pour retraités de l’État de Californie: Rapport d’évaluation actuarielle Nos 74 et 75 du GASB au 30 juin 2017. »Bureau du contrôleur de l’État de Californie: Programme d’avantages pour la santé des retraités. 30 Juin 2017.

 » Rapport financier annuel complet de l’État du Vermont pour l’exercice clos le 30 juin 2017 : Renseignements supplémentaires requis. »Département des Finances et de la Gestion de l’État du Vermont. 30 Juin 2017.

Ibid.

 » Rapport financier annuel complet de l’État du Michigan pour l’exercice clos le 30 septembre 2017 : Notes afférentes aux États financiers. »Bureau du budget de l’État du Michigan. 30 Septembre 2017.

 » Rapport financier annuel complet du New Jersey pour l’exercice clos le 30 juin 2017 : Informations supplémentaires requises. »Département de l’État du New Jersey du Bureau de la Gestion et du Budget du Trésor. 30 Juin 2017.

 » Rapport financier annuel complet du Département de l’Administration de l’Alaska sur la retraite et les avantages sociaux pour l’exercice clos le 30 juin 2017 : Renseignements supplémentaires requis. »Département de l’Administration de l’État de l’Alaska Retraite et avantages sociaux. 30 Juin 2017.

Marso, Andy. ”Les coûts du plan de santé de l’État sont transférés aux employés » Institut de santé du Kansas. 12 Octobre 2015.

« État du Nebraska Services administratifs Bien-être des employés&Avantages: Comptes d’épargne santé (HSAS). » Services administratifs de l’État du Nebraska. 2020.

« Bureau des ressources humaines du Dakota du Sud: Compte d’épargne santé (HSA). » Bureau des ressources humaines du Dakota du Sud. 2020.

 » Bilan financier annuel complet de l’État de Caroline du Nord pour l’exercice se terminant le 30 juin 2017. »Bureau de l’État de Caroline du Nord du Contrôleur d’État. 30 Juin 2017.

Colomer, Nora. « Le système de retraite public de l’Ohio réduit les prestations de santé des retraités. »Acheteur d’obligations. 4 Février 2020.

Savidge, et al. ” Autres avantages postérieurs à l’emploi  » Janvier 2020.