1.4 Los tres períodos diferentes de la relación deuda/PIB

El primer período notable de aumento de la deuda de Grecia, proporcional a su PIB, se produjo en la década de 1980, un período de aumento constante. A partir del 22,5% del PIB en 1980, cuando la mayoría de los Estados europeos tenían niveles más altos, alcanzó un nivel del 100,3% en 1993. Durante este período, el sector privado en algunos servicios públicos propiedad del Estado griego (en electricidad, telecomunicaciones, agua, alcantarillado y otros) estaba bastante subdesarrollado.

Durante la década de 1980, el Estado griego gastaba cantidades significativas en salarios, financiación de empresas públicas y otros gastos públicos. Proporcionó préstamos importantes a empresas de propiedad estatal, al tiempo que aumentó las pensiones tanto en número como en total, y para proporcionar ingresos a varias minorías, especialmente de clases de ingresos bajos y medios, que no necesariamente pertenecen a los grupos de excluidos sociales, en dificultades y menos privilegiados (Kazakos, 2001; Xafa, 2017; Papadopoulos, 2016; Romaios, 2012). En 1982, se tomó la decisión política de aumentar los salarios mínimos en un 40%, en un solo día (Kazakos, 2001). Esta decisión reflejaba la voluntad más general del gobierno socialista que ostentaba el poder en ese momento, después de unirse a las Comunidades Europeas en 1981, de apoyar a los ciudadanos de bajos ingresos y hacer frente a los efectos negativos en la sociedad de la creciente competencia del extranjero. Una serie de estudios se refieren a la duplicación de los empleados en el sector público durante la década de 1980 (véase Papadopoulos, 2016). Romaios (2012: 349) se refiere a un aumento del 32% en su número desde 1980 hasta el final del primer período político del nuevo gobierno socialista (en 1985). También se refiere a un proveedor del Estado, que no ejerció los controles necesarios en la productividad, la eficacia de los empleados y las políticas de desarrollo aplicadas. Varios observadores parecen estar de acuerdo (entre ellos Romaios, 2012; Kazakos, 2001; Papadopoulos, 2016) en que es en este período que el país entra en un círculo vicioso.

Una razón importante por la que se produjeron tales aumentos en los salarios mínimos es debido a los altos niveles de inflación a finales de la década de 1970 y la década de 1980. Mientras que en la década de 1970, cuando ocurrieron dos shocks de petróleo, la inflación promedio fue del 12%; en la década de 1980 aumentó a niveles justo por debajo del 20% (Papadopoulos, 2016). Se hizo un esfuerzo exitoso para reducirlo del 24,9% en 1980 al 20,5% en 1983. Las pérdidas sustanciales de ingresos causadas por la inflación se compensaron mediante un ajuste automático de los salarios a la inflación, mientras que, como explica Dracatos (1988), dos tercios de las subidas de precios se transfirieron al déficit en cuenta corriente, que se amplió considerablemente. Además, a principios del decenio de 1980 y después de que Grecia se adhiriera a las Comunidades Europeas, los precios de los bienes comercializables comenzaron a aumentar, seguido de un aumento de los sueldos y salarios (Dracatos, 1988). Lo más probable es que las subidas de precios se transfirieran de los bienes comerciables a los no comerciables, poniendo en funcionamiento un cierto efecto Balassa–Samuelson (algo que se ha observado en varios otros casos de Estados que se adhirieron a la UE).

En el decenio de 1980 también se registró un fuerte aumento del consumo y de la tasa de consumo (Dracatos, 1988). Con el beneficio de la retrospectiva, ahora se puede comprender mejor que la economía griega entró en una senda de desarrollo basado en el consumo como una forma de compensar las pérdidas sustanciales de ingresos y las subidas de precios que habían comenzado en el decenio de 1970 y continuaron durante el decenio de 1980. Frente a los desafíos de la desindustrialización, la reestructuración organizativa y la competencia global, el gobierno socialista colocó en el epicentro de sus políticas el objetivo del pleno empleo, sacrificando otros objetivos macroeconómicos y la estabilidad y viabilidad fiscal.

En 1983, la dracma griega se devaluó en un 15,5%, para compensar las pérdidas de competitividad. En ese momento, el papel del sector público en el impulso de las exportaciones se consideraba indispensable (Kazakos et al., 2016). Se crearon varias instituciones en esta dirección: una agencia general de apoyo a las exportaciones, una institución para garantizar las exportaciones y una nueva organización para la normalización y el embalaje. También se decidieron medidas de protección de las importaciones para determinadas industrias (Kazakos et al., 2016). El déficit existente y la caída de los flujos de fondos privados netos hicieron necesario el empréstito del Estado (Kazakos et al., 2016).

En el mismo período, los tipos de interés de todas las entidades de crédito eran muy elevados y sus niveles no habían permitido la inversión y el fomento de la producción. Como señaló Dracatos (1988), el papel de la política crediticia en la activación de la producción era insuficiente y no podía abordar un problema de liquidez, ya presente en 1982.

En febrero de 1982, el Estado griego presentó un memorando con sus posiciones con respecto a su relación con las Comunidades Europeas, a fin de hacer frente a varios de sus problemas económicos. El memorándum, si bien reconocía los desequilibrios y problemas estructurales y macroeconómicos a largo plazo de Grecia, también diagnosticaba la fuerza de la competencia recibida por las Comunidades Europeas y la dificultad del Estado para hacerle frente en ese momento, dada la transferencia extremadamente limitada de fondos a través del presupuesto común europeo7 (Kazakos, 2001).

El análisis ampliado de Giannitsis (1988) muestra las dificultades de Grecia como Estado miembro inicial para hacer frente a la competencia de la CE. En referencia al período 1981-1986, Giannitsis (1988) ha identificado cambios en las cuotas de mercado, la caída de la competitividad y la consiguiente disminución de las tasas de crecimiento. Sugirió la incapacidad del polo industrial tradicional de la manufactura griega, que se desarrolló después de la Guerra, para hacer frente a la competencia de sus socios de la CE. Esta parte se distinguió de otra parte en transformación. Encontró una integración limitada de la manufactura griega en los mercados internacionales y el mantenimiento de la protección (incluso si se reducía). Giannitsis (1988): 422) se refirió también a una cierta posición negativa de la Comisión frente a todos los elementos que habrían sido instrumentos cruciales para una política de fabricación orientada al desarrollo. Mencionó el rechazo de la protección de la industria naciente, «el rechazo silencioso de la financiación de grandes inversiones manufactureras en el contexto del Memorándum, el recurso ante el Tribunal Europeo y la coerción en el ajuste en todas las industrias de subvenciones estatales, de movimientos de capital, de protección de actividades manufactureras subdesarrolladas (máquinas agrícolas, automóviles, productos farmacéuticos, etc.).), y especialmente, la imposición del Mercado Único en 1992, incluso con pocas oportunidades de desviación» (Giannitsis,1988: 422) 8, que formaron acciones parciales de «una percepción más amplia, cuyo objetivo central era el mantenimiento de un statu quo y de la división intraeuropea del trabajo en la participación en los beneficios de la especialización manufacturera, y los equilibrios de poder entre el ‘Norte’ y el ‘Sur’ europeos» (Giannitsis, 1988: 422).

En 1985, tan pronto como el gobierno socialista griego tomó el poder por segunda vez (un círculo electoral de cuatro años), contempló seriamente la posibilidad de implementar un programa de estabilidad para revertir la tendencia observada a través de los desequilibrios en cuenta corriente. Este programa de estabilidad se decidió finalmente y, como intercambio, el gobierno griego pidió prestado a la Comunidad un préstamo de US 1 1750 millones. La alternativa ofrecida por las autoridades comunitarias al Gobierno griego habría sido dirigirse al Fondo Monetario Internacional (Kazakos, 2001). El Gobierno griego también había decidido no solicitar fondos a los mercados internacionales, porque el calendario era crítico y los tipos de interés de los préstamos habrían sido mucho más altos que los préstamos de la Comunidad. El programa del Gobierno griego tenía como objetivo la mejora inmediata de la competitividad de la economía griega, la reducción de la inflación y el empoderamiento y la modernización de las estructuras productivas (Kazakos, 2001). Una depreciación instantánea del 15% de la dracma griega ayudó a la implementación inmediata del programa y a la promoción de una política de moneda fuerte («dracma fuerte»). El Estado decidió no sacrificar sino mantener intactas las inversiones públicas (Kazakos, 2001).

Dos condiciones adicionales habían favorecido la elección de esta póliza (para obtener un préstamo de la CE). En primer lugar, la Comunidad permitió a Grecia no suprimir ciertos privilegios (como las ayudas a la exportación y el monopolio del petróleo). Y en segundo lugar, «la drástica caída de los precios de la gasolina que contribuyó a mejorar la balanza de pagos y la caída de las tasas de interés internacionales que redujeron la carga del presupuesto del Estado de los pagos de intereses» para las deudas acumuladas existentes (Kazakos, 2001: 381).

A pesar de estas condiciones, el programa duró solo dos años. Kazakos (2001) atribuye esta corta duración a las siguientes razones: (i) la carga principal del programa fue llevada por los empleados asalariados, y especialmente algunas categorías de ellos; (ii) un problema de credibilidad: las políticas que había que implementar después del programa de estabilidad distaban mucho de las promesas preelectorales y de las expectativas creadas en el cuerpo electoral. A este último se le dieron las promesas de «días aún mejores»9 (Kazakos, 2001: 381-382). El primer ministro griego, un economista altamente reconocido, fue lo suficientemente claro e insistió en informar a los ciudadanos griegos que la economía requería un cambio de política de este tipo, para mantenerse sobre sus dos pies en lugar de «pies de cristalería»10; (iii) el programa era unilateral y no tenía una orientación de desarrollo. Así, mientras que redujo los salarios reales en 13.4% en dos años, dejó intactas las fuentes de los déficits fiscales y no había tocado el problema de recortar el gasto público (ibid: 387). Como un «subproducto involuntario», llevó a la creación de una política de»dracma fuerte». La Comisión había calculado que la dracma se apreciaba en un 27% entre 1988 y 1996 (ibíd.: 387).11 Arsenis (2016) sugiere que las políticas para el dracma fuerte han sido bastante infructuosas.

Xafa (2017) explica que un aumento sustancial de la relación deuda / PIB de 1992 a 1993 se produjo como resultado de la decisión del gobierno de registrar las deudas pasadas no registradas de las cooperativas y empresas agrícolas, del Banco Agrícola Griego (ATE), del Banco Griego de Desarrollo Industrial («ETBA») que había sido propietario de varias empresas, y de otros bancos estatales, así como de las deudas garantizadas y no garantizadas de empresas y organizaciones estatales durante el década de 1980. La Organización Griega para la Reestructuración de Empresas («OAE») se creó en 1981, como resultado de las dos crisis del petróleo, la desindustrialización y la creciente competencia internacional. Su objetivo era la reestructuración de empresas clave y de la industria griega. Este objetivo no se ha alcanzado y la deuda acumulada de 43 empresas, que ascendía a 172 mil millones de dracmas, finalmente se triplicó antes de que el gobierno griego decidiera privatizar estas empresas, en 1990 (Xafa, 2017). En 1992, el gobierno griego emitió bonos estatales para pagar todos los préstamos no registrados, lo que aumentó la deuda pública en un 21,6% del PIB (Xafa, 2017). El abrupto aumento de la relación deuda / PIB en ese momento también se debió a la decisión de Grecia de unirse a la unión monetaria, que presuponía la neutralidad del banco central griego con respecto al Estado. El Estado tuvo que asumir la carga de la deuda de tres cuentas principales del banco central griego: sus préstamos para importaciones de petróleo, sus diferencias de tipo de cambio y la financiación de los déficits. Estos se acumularon a lo largo de las décadas en las cuentas del banco central griego y su tamaño era de 3,1 mil millones de dracmas, lo que representaba en ese momento el 22,3% del PIB de Grecia. En ese momento, el Estado griego utilizó el apoyo del FMI para organizar esta parte de la deuda mediante la emisión de bonos internacionales. Xafa (2017) señala que el resultado de esta regulación fue que la deuda pública pasó del 87,8% en 1992 al 110,1% en 1993.

Es de destacar que, una década antes del Tratado de Maastricht, el Estado griego había cumplido la relación deuda / PIB del 60% (que se estableció como condición previa necesaria para unirse a la unión monetaria común, después del Tratado de Maastricht, en 1993). Sin embargo, durante un período de varios años consecutivos, tanto antes como después de su adhesión a la moneda común, Grecia no había cumplido este criterio en particular. Esto es indicativo de la tendencia que se formó en la economía griega durante su adhesión a la CE.

Un período separado de relación deuda / PIB es el que comienza en 1993 y llega hasta 2008, justo antes del advenimiento de la crisis. Se trata de un período de tiempo prolongado, durante el cual la relación deuda / PIB se estabilizó en niveles aproximadamente un poco superiores al 100%. Hay que hacer una distinción significativa entre la primera fase de este período, en la que todos los importes se calculan en dracmas griegas, y el segundo período, después de 2001, en el que el euro sustituye a la Dracma. En lo que respecta a la programación de la política de cohesión de la UE, este período comprende también dos períodos de programación de las políticas del Estado griego, el primero de 1994 a 1999 y el segundo de 2000 a 2006 (véanse los capítulos 2 y 3).

El aspecto más importante de este período es que, si bien la deuda, medida como porcentaje del PIB, se mantiene bastante estable, sigue aumentando significativamente en términos nominales. Higo. 1.7 muestra los niveles anuales de la deuda bruta consolidada del PIB de Grecia. Mientras que en 1995 era de 100 800 millones de euros, creció a 136 euros.5 000 millones de euros en 1999 y 163 000 millones de euros en 2001. La mayor parte de la deuda bruta consolidada del Estado griego se acumuló después de 2001. De 2001 a 2008, la deuda sube de €163 mil millones a una cantidad sin precedentes en ese momento (para toda la historia del Estado griego) de €264,8 mil millones. En este corto período, la deuda aumenta en casi 101.800 millones de euros y más del doble en comparación con 1998, producida principalmente después de su entrada en la zona del euro. Esto, se puede argumentar, es una de las principales razones por las que los mercados reaccionaron, ya que parecía que Grecia estaba previendo algún tipo de discrepancia o mal funcionamiento en la operación. entre 2000 y 2004 se acumularon 51 100 millones de euros de deuda, en la fase inicial del período de programación de las políticas 2000-2007, y 65 500 millones de euros en el período 2004-2008. Si se mide de 2004 a 2009, un período que incluye 2009, el año del cambio de gobierno, la deuda aumenta—de nuevo—en €101,8 mil millones.

la Figura 1.7. Deuda bruta consolidada de las administraciones públicas de Grecia, en miles de millones de euros.Fuente: Consolidación de la deuda bruta de las administraciones públicas: procedimiento de déficit excesivo (basado en el SEC 2010), Variable de la serie AMECO: UDGG. Nota: Estimaciones para 2017 y 2018.

Fig. 1.8 desglosa el PIB en sus componentes, a saber, el gasto en consumo final, la formación bruta de capital y las exportaciones netas de bienes y servicios. Por lo tanto, ayuda a examinar más de cerca la tendencia al alza del PIB antes mencionada para el período 2001-2009. Parece de la Fig. 1.8 que esta tendencia al alza del PIB está relacionada principalmente con una tendencia al alza del gasto en consumo final (desde 1996) y no con la tendencia al alza de la formación bruta de capital. Esto último es menos evidente en comparación con el primero, que es mucho más pronunciado. Además, es evidente que, con respecto al tercer componente del PIB, las exportaciones netas de bienes y servicios (exportaciones menos importaciones de bienes y servicios) son negativas y su tendencia se deteriora hasta el año de la crisis y el advenimiento de las políticas de ajuste del FMI. En otras palabras, la economía griega se caracteriza por un fuerte aumento del consumo en comparación con una capacidad más limitada para formar capital fijo. El resultado es que se producen más importaciones que exportaciones de bienes y servicios.

la Figura 1.8. PIB y sus componentes (enfoque de gastos).Fuente: Servicios Estadísticos Helénicos, disponible en línea desde el 17/10/2017. Nota: El PIB se calcula sumando el Gasto en Consumo Final, la Formación Bruta de Capital y la diferencia entre las Exportaciones de Bienes y Servicios y las Importaciones de Bienes y Servicios. PIB medido en precios de mercado. Los datos se han revisado utilizando como año de base 2010, de conformidad con el Reglamento CE 549/2013 (SEC 2010). Estimaciones para el período 2011-16 (en asterisco).

Fig. 1.9 revela la estructura del gasto en consumo final. Pone de manifiesto que no sólo el consumo de los hogares es mucho más elevado, proporcional al consumo de las administraciones públicas (y, por supuesto, el de las instituciones sin fines de lucro que prestan servicios a los hogares), sino que también hay una tendencia al alza sustancial del consumo de los hogares que podría caracterizarse como un componente importante del crecimiento. Cabe mencionar que la distribución proporcional del consumo no cambia significativamente después de 2009. Por lo tanto, se puede llegar a una conclusión significativa de que la formación de capital fijo en Grecia no había sido suficiente para impulsar las exportaciones y el desarrollo del país (expresado a través del aumento de su PIB en el período previo a la entrada de la Eurozona y después de su incorporación) se debió principalmente al consumo. Es este patrón de crecimiento preciso el que está asociado con el aumento de los niveles de deuda.12

la Figura 1.9. Desglose de los gastos de consumo, 1996-2016.

Fuente: Servicios Estadísticos Helénicos, disponibles en línea desde el 17/10/2017. Nota: El Gasto en Consumo Final es la suma del Consumo de las Administraciones Públicas, el consumo de las ISFLSH (Instituciones sin ánimo de lucro al servicio de los hogares) y el consumo de los hogares. Los datos se han revisado utilizando como año de base 2010, de conformidad con el Reglamento CE 549/2013 (SEC 2010). Estimaciones para el período 2011-16 (en asterisco).

En el año 2008 y a partir de entonces, la deuda sigue aumentando, pero esa parte de su alza puede atribuirse al estallido de la crisis, aparte de las razones que producen la tendencia al alza evidente y significativa antes mencionada.

No se puede dar una predicción fiable de si la tendencia al alza habría continuado en caso de que la crisis no hubiera aparecido. Pero las dos, la tendencia ascendente y el advenimiento de la crisis, podrían verse como dos causas separadas, en lugar de una única, con el mismo resultado (después de 2008).

Justo después de 2008, el aumento de la deuda consolidada es tan fuerte que alcanza los 356,3 mil millones de euros en 2011.

Como se ve en la Fig. 1.10, la variación de la deuda bruta consolidada anual fue de 14 800 millones de euros en 2001 (de 2000 a 2001), 17 800 millones de euros en 2004 y 14 700 millones de euros en 2005.

la Figura 1.10. Cambio anual de la deuda consolidada de los gobiernos generales, en miles de millones de euros.Fuente: serie AMECO, UDGG. Nota: Estimaciones para 2017 y 2018. Cálculos del autor.

El cambio en la deuda consolidada de las Administraciones Públicas se redujo en el período posterior a 2004, tan pronto como cambió la administración (Fig. 1.10).13 Esta tendencia a la baja de la deuda consolidada del gobierno central es similar a la observada en el período 1996-98, durante la primera fase de ese período. Si se ven juntos, revelan los esfuerzos políticos para estabilizar fiscalmente la economía. En 2004, el año en que se celebraron los Juegos Olímpicos en Atenas, el cambio fue de €17,8 mil millones, un extra de €7,7 mil millones desde 2003 (cuando el cambio fue de €10,1 mil millones).

Figs. los puntos 1.7 y 1.10 muestran que en todos los años, excepto en 2012 (cuando se impuso la ISP – Participación del Sector Privado -), la deuda griega estaba aumentando en términos netos, a un ritmo alto o bajo. Esto no se evidencia en la tendencia de la deuda por PIB. La razón obviamente es que el denominador de la fracción también aumenta.

El tercer y último período comienza con el advenimiento de la crisis mundial en 2009 y continúa hasta hoy.

El cuadro 1.3 muestra que si imponemos la misma tendencia de crecimiento promedio al nivel de deuda real cada año (en la última columna), la deuda habría alcanzado niveles similares en 2011 y los registrados finalmente (oficialmente). Además, aislando y utilizando únicamente esta tendencia de crecimiento 2001-8 (segunda columna) y comenzando después de 2008, los niveles hipotéticos de deuda consolidada alcanzados en el año 2012 son casi similares a los que se han alcanzado en la realidad (los de la primera columna). Este resultado para el año 2011 se alcanzó a pesar de que se aplicaron varias políticas activas del FMI. A partir de esta proyección, se puede llegar a la conclusión de que las políticas del FMI no habían logrado eliminar el desequilibrio macroeconómico y la tendencia al alza de la deuda de Grecia hasta ese momento a principios del período 2010-11.15

Fig. 1.11 ilustra los ingresos totales, los gastos totales y los préstamos netos de las administraciones públicas de 1995 a 2016. El gobierno general comprende el gobierno central, el gobierno local y las cajas de seguridad social. Tanto el gasto total como los ingresos totales aumentan. El aumento del endeudamiento neto se debe al crecimiento del gasto total por encima de los niveles de ingresos totales, especialmente después de 2002 y 2007. Si la elección y la voluntad políticas fueran tales que los ingresos totales hubieran superado los gastos totales, el endeudamiento neto se habría reducido.

en la Figura 1.11. Gastos totales, ingresos totales y necesidad de financiación de las Administraciones Públicas.

Fuente: Autoridad Estadística Helénica, Los datos cambiaron a precios constantes mediante el uso del Índice Armonizado de Precios al Consumidor, serie AMECO (ZCPIH), En millones de euros.

En comparación con otros socios de la zona del Euro, el endeudamiento neto de Grecia como porcentaje de su PIB comienza a deteriorarse después de 1995, cuando se intensifican los esfuerzos del país para unirse a la zona del Euro y durante su participación temprana en la zona del Euro (2001-9) (Fig. 1.12).

la Figura 1.12. Capacidad (+) o empréstito ( − ) netos, en % del PIB.Fuente: Serie AMECO, UBLA (Capacidad ( + ) o necesidad ( − ) neta: total de la economía).

La calificación crediticia de la economía griega, proporcionada por varias empresas de calificación crediticia, no sigue la misma distinción ni la distinción correspondiente para los tres períodos de tiempo. En varias mediciones utilizadas por diferentes compañías de calificación crediticia (Fig. 1.13), la calificación crediticia de Grecia alcanzó su punto máximo en el período 1998-2008, tan pronto como el país mejoró sus cifras macroeconómicas y, especialmente, después de su incorporación a la zona del euro, alcanzando niveles tan altos como el Aa2. Luego cayó sustancialmente de 2008 a 2011, tan pronto como estalló la crisis griega, alcanzando niveles de calificación crediticia de importancia real muy limitada (en Ca o C).16

la Figura 1.13. Calificaciones crediticias de la economía griega.Fuente: Autoridad de Gestión de la Deuda Pública, Grecia.