Jeffrey S. Lubbers

Extracto de la Ley de Procedimiento Administrativo

Después de la notificación requerida por esta sección, la agencia dará a las personas interesadas la oportunidad de participar en la elaboración de las normas mediante la presentación de datos, opiniones o argumentos escritos con o sin oportunidad de presentación oral. Tras examinar el asunto pertinente presentado, la agencia incorporará en las normas adoptadas una declaración general concisa de su fundamento y finalidad. Cuando las reglas son requeridas por ley para ser hechas en el expediente después de la oportunidad de una audiencia de agencia, las secciones 556 y 557 de este título se aplican en lugar de esta subsección.

La Ley de Procedimiento Administrativo (APA) (60 Stat. 237), promulgada en 1946 y recodificada en 1966, es la hoja de ruta de procedimiento para el poder ejecutivo federal. A menos que otra ley disponga lo contrario, cada departamento y agencia del poder ejecutivo debe seguir los procedimientos mínimos de la APA para la adjudicación y la elaboración de reglas. También establece normas básicas generales para la revisión judicial de las acciones de la agencia. Aunque se ha complementado con varias otras leyes que se examinan en este volumen (por ejemplo, la Ley de Libertad de Información, la Ley de Flexibilidad Normativa y la Ley de Solución de Controversias Administrativas), se ha modificado notablemente poco desde 1946, y sus disposiciones han servido de modelo para muchas otras leyes de procedimiento administrativo en los cincuenta estados y países de todo el mundo.

ESTRUCTURA GENERAL DE LA LEY

La APA tiene dos subdivisiones principales: las secciones 551 a 559 tratan en general de los procedimientos de la agencia, y las secciones 701 a 706 tratan en general de la revisión judicial. En estas últimas secciones se reiteran los principios de la revisión judicial contenidos en muchas leyes y decisiones judiciales, pero se deja que los detalles relativos a la revisión judicial se rijan por otras leyes o decisiones judiciales. Además, en el título 5 del Código de los Estados Unidos se encuentran dispersas varias secciones que se ocupan de los jueces de derecho administrativo—oficiales de audiencia especiales con independencia especial—.

ELABORACIÓN DE NORMAS Y ADJUDICACIÓN

La estructura de la APA refleja la distinción entre elaboración de normas y adjudicación, con diferentes conjuntos de requisitos procesales prescritos para cada uno. Las agencias gubernamentales formulan y emiten reglas, declaraciones diseñadas para implementar, interpretar o prescribir leyes o políticas. Mediante la elaboración de normas, los organismos gubernamentales pueden regular la conducta futura de las personas. La elaboración de normas es esencialmente una acción legislativa porque, al igual que la elaboración de leyes, la elaboración de normas es una acción que se aplica en el futuro. En contraste con la elaboración de normas, la adjudicación es un proceso de determinación de derechos y responsabilidades pasados y presentes. El resultado de un procedimiento judicial es la emisión de una orden (en lugar de una regla).

La línea que separa los dos tipos de acción de la agencia no siempre está clara, en parte debido a la gran abundancia y variedad de las acciones de una agencia. La mayoría de los organismos utilizan la elaboración de normas para formular políticas futuras. Sin embargo, las órdenes judiciales también pueden anunciar políticas. Las agencias normalmente usan una combinación de elaboración de reglas y adjudicación para llevar a cabo sus programas.

PROCEDIMIENTOS FORMALES E INFORMALES

El APA subdivide las categorías de elaboración de normas y adjudicación en procedimientos formales e informales. Un procedimiento de elaboración de reglas o adjudicación se considera formal cuando el procedimiento es requerido por otra ley para estar «en el expediente después de la oportunidad de una audiencia de la agencia.»La APA prescribe procedimientos complejos para las audiencias de los jueces de derecho administrativo, tanto en la elaboración de reglas formales (un procedimiento que rara vez se usa) como en la adjudicación formal. Requiere procedimientos relativamente mínimos para la elaboración de normas informales. El APA prescribe muy pocos procedimientos para la categoría restante de adjudicación informal, que es, con mucho, la forma más común de acción gubernamental.

La Sección 553 establece los requisitos básicos para la elaboración de reglas informales, que es la forma más común de elaboración de reglas: Una agencia debe colocar un aviso de elaboración de reglas propuestas en el Registro Federal , seguido de una oportunidad para que las personas interesadas hagan comentarios por escrito. La regla debe publicarse, en la mayoría de los casos, al menos treinta días antes de que entre en vigor. Este proceso a menudo se conoce como creación de reglas de notificación y comentario.

La sección 701 establece que la revisión judicial de la acción de la agencia está disponible a menos que una ley impida dicha revisión o que la acción se cometa por ley a discreción de la agencia. Las acciones preliminares o intermedias son normalmente revisables solo al revisar la acción final de la agencia. La sección 702 trata de la cuestión de quién tiene legitimación (es decir, el derecho legal a demandar) para impugnar la acción de la agencia. Establece que toda persona que sufra un perjuicio jurídico o que se vea afectada negativamente o agraviada por una acción del organismo tiene derecho a la revisión judicial de esa acción. El artículo 703 se refiere a la forma del procedimiento de revisión judicial y a qué tribunal debe presentarse. La sección 704 establece que la revisión judicial solo está disponible para la acción final de la agencia. La Sección 705 autoriza a un tribunal de revisión a posponer la fecha en que una acción de la agencia surtirá efecto o preservar el estatus o los derechos afectados por la orden de una agencia hasta la finalización de los procedimientos de revisión judicial. El artículo 706 establece el alcance de la revisión judicial de las acciones de la agencia. En general, el alcance de la revisión depende de la naturaleza de la acción del organismo en cuestión. Por ejemplo, esa acción puede ser una cuestión de derecho, un ejercicio de discreción o una determinación de hecho.

LAS CIRCUNSTANCIAS QUE LLEVARON A LA ADOPCIÓN DE LA LEY

Los intentos de regularizar los procedimientos administrativos federales se remontan al menos a la década de 1930. En 1932, la Corte Suprema dictaminó que era constitucional que el Congreso asignara la adjudicación de los llamados casos de «derechos públicos» a agencias administrativas (Crowell v.Benson. ) Este fallo confirmó el uso de la adjudicación administrativa. A principios de 1939, por sugerencia del fiscal general, el Presidente Franklin D. Roosevelt solicitó la formación del Comité de Procedimiento Administrativo del Fiscal General para estudiar los procedimientos administrativos existentes y formular recomendaciones. El comité elaboró una serie de monografías sobre las funciones de la agencia y presentó su informe final al presidente y al Congreso en 1941. Estos materiales, además de las extensas audiencias celebradas ante un subcomité del Comité del Senado sobre el Poder Judicial en 1941, son las principales fuentes históricas de la Ley de Procedimiento Administrativo.

La mayor parte del debate legislativo se refería a la conveniencia de asignar responsabilidades adjudicadoras a los numerosos organismos nuevos creados por el Nuevo Trato. El estudio del Comité del Fiscal General demostró que los procedimientos utilizados por los organismos para decidir los casos y establecer normas carecían de uniformidad básica. El estudio también mostró que algunos oficiales de audiencia de la agencia no eran suficientemente independientes de los investigadores o fiscales. El comité diseñó un compromiso que crearía procedimientos de tipo de juicio, establecería » examinadores de audiencias «cuasi independientes para presidir y tomar decisiones iniciales en tales casos, y autorizaría la revisión judicial en los tribunales federales regulares. Los procedimientos de elaboración de normas provocaron poca controversia durante los debates, aunque décadas más tarde, a medida que la elaboración de normas se hizo mucho más común, se aprobaron otras leyes que agregaron más formalidad al proceso. Estas incluyen la Ley de Seguridad y Salud Ocupacional y la Ley de Aire Limpio, y leyes de todo el gobierno como la Ley de Flexibilidad Regulatoria, la Ley de Reducción de Papeleo y la Ley de Reforma de Mandatos Sin Fondos.

Después de que el presidente Truman firmara la ley APA en junio de 1946, el Departamento de Justicia compiló un manual de asesoramiento e interpretación de sus diversas disposiciones. El Manual del Fiscal General sobre la Ley de Procedimiento Administrativo, publicado en 1947, sigue siendo la principal guía de la estructura y la intención de la APA. En el Manual se afirma que los fines de la ley eran:: (1) exigir a los organismos que mantengan al público informado de su organización, procedimientos y normas; (2) prever la participación del público en el proceso de elaboración de normas; (3) prescribir normas uniformes para la realización de los procedimientos de elaboración de normas y de adjudicación; y (4) reafirmar la ley de revisión judicial.

EXPERIENCIA EN EL MARCO DE LA LEY

En los años posteriores a la promulgación de la APA, el Tribunal Supremo emitió varias decisiones que promovían la aplicabilidad de la ley, incluidas decisiones que validaban las protecciones del debido proceso de la ley (Wong Yang Sung c. McGrath, 1950), disposiciones de revisión judicial (Universal Camera Corp.v. NLRB, 1951), y programa de examinadores de audición (Ramspeck v. Conferencia Federal de Examinadores de Juicios, 1953).

La APA ha sido ampliamente aceptada desde entonces. Los tribunales han hecho cumplir sus disposiciones dejando muy claro que las agencias deben seguir los procedimientos de la APA cuando sea aplicable. Significativamente, la Corte Suprema también ha hecho de la APA un «puerto seguro» al dictaminar que los tribunales inferiores no pueden requerir que las agencias usen procedimientos más allá de los requeridos por las disposiciones procesales de la APA u otros estatutos (Vermont Yankee Nuclear Power Co. v. Consejo de Defensa de los Recursos Naturales, Inc., 1978). El Congreso incorpora regularmente referencias al APA en otras leyes. Aunque los comentaristas han señalado algunos defectos, en particular su falta de orientación sobre la adjudicación informal, muchos observadores han elogiado sus innovaciones, como la elaboración de normas de notificación y comentarios y los jueces de derecho administrativo. Por ejemplo, el principal erudito administrativo, Kenneth Culp Davis, llamó a los procedimientos de aviso y comentario » uno de los mayores inventos del gobierno moderno.»

Sólo se han añadido algunas enmiendas importantes al APP. En 1966 se añadió la Ley de Libertad de Información a las disposiciones de la sección 552 que ya exigía la publicación de cierta información gubernamental. En 1976, como parte de la Ley del Gobierno en el Sol, se agregó una prohibición a las comunicaciones ex parte a los responsables de la toma de decisiones en procedimientos formales. También en ese año, algunas enmiendas técnicas facilitaron que los contrincantes demandaran al gobierno. En 1978, el término» juez de derecho administrativo «fue sustituido por » examinador de audiencias».»Y en 1990 se agregaron algunas disposiciones por la Ley de Solución de Controversias Administrativas.

RELACIÓN CON OTRAS LEYES

El APA está ampliamente relacionado con numerosas leyes porque muchas de sus disposiciones deben ser activadas por otro estatuto. La ley está más directamente relacionada con leyes de apertura como la Ley de Libertad de Información, la Ley del Gobierno en el Sol, la Ley del Comité Asesor Federal y la Ley de Privacidad. Sus procedimientos de adjudicación se han complementado con la Ley de solución de controversias administrativas. Sus disposiciones normativas se han complementado con la Ley de Flexibilidad Normativa y la Ley de Reducción de trámites.

La APA ha demostrado ser una fuerza duradera e importante en la regularización de los procedimientos de la burocracia federal. Su énfasis en la transparencia, la equidad y el acceso a los tribunales ha aumentado la rendición de cuentas, la equidad, la eficiencia y la aceptabilidad de una amplia gama de decisiones gubernamentales.

Véase también: Ley de Resolución de Disputas Administrativas; Ley Federal de Reclamaciones por Agravios; Ley de libertad de Información; Ley de Reglamentación Negociada; Ley de Reducción de Trámites; Ley de Flexibilidad Normativa.

BIBLIOGRAFÍA

Asimow, Michael, ed. A Guide to Federal Agency Adjudication (en inglés). Chicago, IL: American Bar Association Publishing, 2003.Davis, Kenneth Culp. Tratado de Derecho Administrativo, Supp. vol. 1, sec. 6.15. St. Paul, MN: West, 1970.

Lubbers, Jeffrey S. A Guide to Federal Agency Rulemaking (en inglés). Chicago, IL: American Bar Association Publishing, 1998.

Shepherd, George B. » The Administrative Procedure Act Emerges from New Deal Politics.»Northwestern Law Review 90 (1996): 1557-1683.