1.4 de tre olika perioderna av skuld-till-BNP-förhållande

den första anmärkningsvärda perioden av ökningen av Greklands skuld, proportionell mot BNP, var på 1980-talet. Från och med 22,5% av BNP 1980, när de flesta europeiska stater hade högre nivåer, nådde den en nivå på 100,3% 1993. Under denna period var den privata sektorn i vissa verktyg som ägs av den grekiska staten (inom el, telekommunikation, vatten, avlopp och andra) ganska underutvecklad.

under 1980-talet spenderade den grekiska staten betydande belopp på löner, finansierade offentliga företag och andra offentliga utgifter. Det gav betydande lån till statligt ägda företag, medan det ökade pensionerna både i antal och totalt, och att ge inkomster i olika minoriteter, särskilt i låg – och medelinkomstklasser, som inte nödvändigtvis tillhör grupperna av socialt uteslutna, nödställda och minst privilegierade (Kazakos, 2001; Xafa, 2017; Papadopoulos, 2016; Romaios, 2012). År 1982 fattades ett politiskt beslut att höja minimilönerna och lönerna med 40% på en enda dag (Kazakos, 2001). Detta beslut återspeglade den mer allmänna viljan hos den socialistiska regeringen som hade makten vid den tiden, efter att ha anslutit sig till Europeiska gemenskaperna, 1981, för att stödja medborgare med lägre inkomst och hantera de negativa effekterna på samhället från den ökande konkurrensen från utlandet. En rad studier avser mer än fördubbling av anställda inom den offentliga sektorn under 1980-talet (se Papadopoulos, 2016). Romaios (2012: 349) avser en ökning med 32% av antalet från 1980 till slutet av den första politiska perioden för den nya socialistiska regeringen (1985). Han hänvisar också till en statlig leverantör, som inte utövade de nödvändiga kontrollerna i produktiviteten, effektiviteten hos anställda och i den utvecklingspolitik som eftersträvas. Flera observatörer verkar vara överens (inklusive Romaios, 2012; Kazakos, 2001; Papadopoulos, 2016) att det är under denna period som landet går in i en ond cirkel.

en betydande anledning till att sådana ökningar av minimilönerna inträffade är på grund av höga inflationsnivåer under slutet av 1970-talet och 1980-talet. medan på 1970-talet, när två petroleumchocker inträffade, var den genomsnittliga inflationen 12%; på 1980-talet steg den på nivåer strax under 20% (Papadopoulos, 2016). En framgångsrik insats gjordes för att minska den från 24,9% 1980 till 20,5% 1983. Betydande inkomstförluster orsakade av inflationen kompenserades genom en automatisk justering av lönerna till inflationen, medan, som Dracatos (1988) förklarar, två tredjedelar av prisökningarna överfördes till bytesbalansunderskottet som utvidgades avsevärt. I början av 1980-talet och efter att Grekland hade anslutit sig till Europeiska gemenskaperna började priserna öka i handelsvaror, följt av en ökning av lönerna (Dracatos, 1988). Mest sannolika prishöjningar överfördes från handel till icke–handel, vilket satte igång en viss Balassa-Samuelson-effekt (något som har observerats i flera andra fall av stater som ansluter sig till EU).

1980-talet bevittnade också en stark ökning av konsumtionen och konsumtionstakten (Dracatos, 1988). Med hjälp av efterhand kan man nu bättre inse att den grekiska ekonomin gick in i en konsumtionsbaserad utveckling som ett sätt att kompensera för betydande inkomstförluster och de prisökningar som hade börjat på 1970-talet och fortsatte under 1980-talet. Inför utmaningarna med avindustrialisering, organisatorisk omstrukturering och global konkurrens placerade den socialistiska regeringen i centrum för sin politik målet om full sysselsättning, offra andra makroekonomiska mål och finanspolitisk stabilitet och lönsamhet.

1983 devalverades den Grekiska drakmen med 15,5% för att kompensera för förluster i konkurrenskraften. Vid den tiden ansågs den offentliga sektorns roll för att öka exporten vara oumbärlig (Kazakos et al., 2016). Flera institutioner skapades mot denna riktning: en allmän byrå för att stödja export, en institution för att garantera export och en ny organisation för standardisering och förpackning. Importskyddsåtgärder för vissa branscher beslutades också (Kazakos et al., 2016). Det befintliga underskottet och nedgången i flödena av privata nettofonder gjorde statens upplåning nödvändig (Kazakos et al., 2016).

under samma tidsperiod var räntorna för alla kreditinstitut mycket höga och deras nivåer hade inte tillåtit investeringar och främjande av produktion. Som Dracatos (1988) påpekade var kreditpolitikens roll för att aktivera produktionen otillräcklig och kunde inte ta itu med ett likviditetsproblem som redan fanns 1982.

i februari 1982 lade den grekiska staten fram ett memorandum med sina ståndpunkter i förhållande till Europeiska gemenskaperna för att hantera flera av sina ekonomiska problem. I promemorian bekräftades Greklands långsiktiga strukturella och makroekonomiska obalanser och problem, men man konstaterade också att Europeiska gemenskaperna hade en stark konkurrens och att staten hade svårt att klara av den vid den tidpunkten, med tanke på den ytterst begränsade överföringen av medel genom den gemensamma europeiska budgeten7 (Kazakos, 2001).

bevis på Greklands svårigheter som en tidig medlemsstat att hantera konkurrensen från EG återfinns i den utvidgade analysen från Giannitsis (1988). Med hänvisning till perioden 1981-86 har Giannitsis (1988) identifierat förändringar av marknadsandelar, konkurrenskraftens fall och den därmed sammanhängande sänkningen av tillväxttakten. Han föreslog oförmågan hos den traditionella industriella Polen för grekisk tillverkning, som utvecklades efter kriget, för att klara konkurrensen från sina EG-partner. Denna del skilde sig från en annan del som genomgick omvandling. Han fann begränsad integration av den grekiska tillverkningen på internationella marknader och upprätthållande av skydd (även om det sänktes). Giannitsis (1988: 422) hänvisade också till en viss negativ positionering av kommissionen mot alla de faktorer som skulle ha varit avgörande verktyg för en utvecklingsinriktad tillverkningspolitik. Han nämnde avslaget på skydd av spädbarnsindustrin, ” det tysta avslaget på finansiering av stora tillverkningsinvesteringar i samband med memorandumet, överklagandet till EG-domstolen och tvång i anpassning i alla branscher av statligt stöd, kapitalrörelse, skydd av underutvecklad tillverkningsverksamhet (jordbruksmaskiner, bilar, läkemedel etc.), och särskilt införandet av den inre marknaden 1992, även med få möjligheter till avvikelse” (Giannitsis, 1988: 422),8 som alla bildade partiella åtgärder av ”en bredare uppfattning, vars centrala mål var att upprätthålla en status quo och den intra-Europeiska arbetsdelningen i deltagandet i förmåner från tillverkningsspecialisering, och maktbalanserna mellan europeisk” Nord ” och ” Syd ”” (Giannitsis, 1988: 422).

1985, så snart den grekiska socialistiska regeringen tog makten för andra gången (en fyraårig valkrets), planerade den allvarligt utsikterna att genomföra ett stabilitetsprogram för att vända den trend som observerats genom obalanser i bytesbalansen. Detta stabilitetsprogram beslutades slutligen och som utbyte lånade den grekiska regeringen ett lån av gemenskapen på 1750 miljoner US-Dollar. Det alternativ som Gemenskapsmyndigheterna erbjöd den grekiska regeringen skulle ha varit att vända sig till Internationella valutafonden (Kazakos, 2001). Den grekiska regeringen hade också beslutat att inte begära medel från internationella marknader, eftersom tidpunkten var kritisk och låneräntorna skulle ha varit mycket högre än gemenskapens lån. Programmet för den grekiska regeringen riktade sig till omedelbar förbättring av den grekiska ekonomins konkurrenskraft, inflationens avmattning och bemyndigande och modernisering av produktiva strukturer (Kazakos, 2001). En omedelbar 15% avskrivning av den grekiska drachmen hjälpte det omedelbara genomförandet av programmet och främjandet av en politik med stark valuta (”stark drachma”). Staten beslutade att inte offra men hålla offentliga investeringar intakta (Kazakos, 2001).

två ytterligare villkor hade gynnat valet av denna policy (för att få ett lån av E. C.). För det första tillät gemenskapen Grekland att inte avskaffa vissa privilegier (såsom exportstöd och monopol på petroleum). Och för det andra,” det dramatiska fallet i bensinpriserna som bidrog till förbättringen av betalningsbalansen och fallet av internationella räntor som minskade bördan av statens budget från räntebetalningar ” för befintliga ackumulerade skulder (Kazakos, 2001: 381).

trots dessa villkor varade programmet bara i två år. Kazakos (2001) tillskriver denna korta varaktighet följande skäl: (i) programmets största börda bars av tjänstemän, och särskilt vissa kategorier av dem; (ii) ett problem med trovärdighet: den politik som måste genomföras efter stabilitetsprogrammet var långt ifrån promesses före valet och de förväntningar som skapades i valorganet. Den senare fick löften om”ännu bättre dagar” 9 (Kazakos, 2001: 381-382). Den grekiska premiärministern, en mycket erkänd ekonom, var tillräckligt tydlig och insisterade på att informera de grekiska medborgarna om att ekonomin krävde ett sådant politiskt skifte, att stå på sina två fötter snarare än på ”glasvaror”10; (iii) programmet var ensidigt och hade ingen utvecklingsorientering. Således, medan det minskade reallönerna med 13.4% inom två år lämnade det källorna till budgetunderskott intakta och hade inte berört problemet med att minska de offentliga utgifterna (ibid: 387). Som en ” ofrivillig biprodukt ”ledde det till skapandet av en politik med”stark drachma”. Kommissionen hade beräknat att drakmen uppskattades med 27% från 1988 till 1996 (ibid: 387).11 Arsenis (2016) föreslår att politiken för stark drakma har varit ganska misslyckad.

Xafa (2017) förklarar att en betydande ökning av skuldkvoten från 1992 till 1993 kom som ett resultat av regeringens beslut att registrera de oregistrerade tidigare skulderna från jordbrukssamarbeten och företag, från den grekiska Jordbruksbanken (ATE), från den grekiska banken för industriell utveckling (”ETBA”) som hade ägt flera företag, och av andra statsägda banker, liksom av de garanterade och icke-garanterade skulderna hos statligt ägda företag och organisationer under den tid som regeringen 1980-talet. Den grekiska Organisationen för omstrukturering av företag (”OAE”) lanserades 1981, som ett resultat av de två petroleumschockerna, avindustrialisering och den ökande internationella konkurrensen. Målet var omstruktureringen av nyckelaktörer och den grekiska industrin. Detta mål har inte uppnåtts och den ackumulerade skulden på 43 företag som uppgick till 172 miljarder drakmer tredubblades slutligen innan den grekiska regeringen beslutade att privatisera dessa företag 1990 (Xafa, 2017). År 1992 utfärdade den grekiska regeringen statsobligationer för att betala alla oregistrerade lån, vilket ökade statsskulden med 21,6% av BNP (Xafa, 2017). Den plötsliga ökningen av skuldkvoten vid den tiden berodde också på Greklands beslut att ansluta sig till valutaunionen, vilket förutsatte den grekiska centralbankens neutralitet från staten. Staten var tvungen att ta på sig skuldbördan för tre stora konton för den grekiska centralbanken: dess lån för oljeimport, dess Valutakursdifferenser och finansiering av underskott. Dessa ackumulerades under årtiondena i räkenskaperna för den grekiska centralbanken och deras storlek var 3,1 miljarder drakmer, vilket vid den tiden representerade 22,3% av Greklands BNP. Vid den tiden använde den grekiska staten IMF-stöd för att organisera denna del av skulden genom att utfärda internationella obligationer. Xafa (2017) påpekar att resultatet av denna förordning var att statsskulden steg från 87,8% 1992 till 110,1% 1993.

det är anmärkningsvärt att den grekiska staten ett decennium före Maastrichtfördraget hade uppfyllt skuldkvoten på 60% (som fastställdes som en nödvändig förutsättning för att ansluta sig till den gemensamma valutaunionen, efter Maastrichtfördraget, 1993). Men under en period av flera år i rad, både före och efter att den anslöt sig till den gemensamma valutan, hade Grekland misslyckats med att uppfylla detta speciella kriterium. Detta är ett tecken på den tendens som bildades i den grekiska ekonomin under dess EG-medlemskap.

en separat period av skuldkvot är den som börjar från 1993 och når fram till 2008, strax före krisens tillkomst. Detta är en längre tidsperiod, under vilken skuldkvoten stabiliserades på nivåer ungefär lite högre än 100%. Man bör göra en betydande åtskillnad mellan den första fasen av denna period, när alla belopp beräknas i grekiska drakmer och den andra perioden, efter 2001, när euron ersätter drakmen. När det gäller programplaneringen för EU: s sammanhållningspolitik omfattar denna period också två separata programplaneringsperioder i den grekiska staten, den första perioden från 1994 till 1999 och den andra perioden från 2000 till 2006 (se kapitlen 2 och 3).

den viktigaste aspekten av denna period är att medan skulden, mätt i procent av BNP, förblir ganska stabil, fortsätter den att stiga betydligt i nominella termer. Fig. 1.7 visar de årliga nivåerna av Greklands BNP konsoliderade bruttoskuld. Medan det var på 100,8 miljarder i 1995, växte det vid 136.5 miljarder 1999 och 163 miljarder 2001. Den största delen av den grekiska Statens konsoliderade bruttoskuld ackumulerades efter 2001. Från 2001 till 2008, skulden stiger från 163 miljarder till en aldrig tidigare skådad vid tidpunkten (för hela historien om den grekiska staten) belopp på 264,8 miljarder. Inom denna korta period stiger skulden med nästan 101,8 miljarder dollar och mer än fördubblas jämfört med 1998, mestadels producerad efter dess inträde i euroområdet. Detta kan man hävda är en viktig anledning till att marknaderna reagerade, eftersom det visade sig att Grekland planerade någon form av avvikelse eller funktionsfel i drift. 51,1 miljarder i skuld ackumulerades under perioden 2000-2004, i början av programperioden 2000-7 och 65,5 miljarder under perioden 2004-8. Om det mäts från 2004 till 2009, en period som inkluderar 2009, året för regeringsbyte, ökar skulden—igen—med 101,8 miljarder kronor.

figur 1.7. Den offentliga sektorns konsoliderade Greklands bruttoskuld, i miljarder miljarder.Källa: den offentliga sektorns konsolidering av bruttoskulden: förfarandet vid alltför stora underskott (baserat på ENS 2010), variabel i AMECO-serien: UDGG. Obs: uppskattningar för 2017 och 2018.

Fig. 1.8 bruttonationalprodukten delas upp i dess beståndsdelar, nämligen konsumtionsutgifter, bruttoinvesteringar och nettoexport av varor och tjänster. Det bidrar således till att göra en närmare granskning av den ovannämnda stigande trenden för BNP för perioden 2001-9. Det framgår av Fig. 1.8 att denna stigande BNP-trend främst är förknippad med en stigande trend i de slutliga konsumtionsutgifterna (sedan 1996) snarare än med den stigande trenden i bruttokapitalbildningen. Det senare är mindre uppenbart jämfört med det förra, vilket är mycket brantare. Dessutom är det uppenbart att nettoexporten av varor och tjänster (export minus import av varor och tjänster) när det gäller den tredje delen av BNP är negativ och deras trend försämras fram till krisåret och införandet av IMF: s anpassningspolitik. Med andra ord kännetecknas den grekiska ekonomin av en stark ökning av konsumtionen jämfört med en mer begränsad kapacitet att bilda fast kapital. Resultatet är sådant att mer import än export av varor och tjänster sker.

figur 1.8. BNP och dess komponenter (utgiftsmetod).

källa: Hellenic Statistical Services, tillgänglig online sedan 17/10/2017. Observera: BNP beräknas genom att lägga till slutliga konsumtionsutgifter( FCE), Bruttokapitalbildning och skillnaden mellan export av varor och tjänster och import av varor och tjänster. BNP mätt i marknadspriser. Uppgifterna har granskats som basår 2010 enligt EG-förordning 549/2013 (ENS 2010). Uppskattningar för perioden 2011-16 (i asterisk).

Fig. 1.9 redogör för strukturen för de slutliga konsumtionsutgifterna. Det är uppenbart att det inte bara är hushållens konsumtion som är mycket högre, proportionell mot den offentliga sektorns konsumtion (och naturligtvis den för de ideella institutioner som betjänar hushållen—NPISH) utan också att det finns en betydande stigande trend i hushållens konsumtion som kan karakteriseras som en viktig tillväxtkomponent. Det är värt att nämna att den proportionella fördelningen av konsumtionen inte förändras väsentligt efter 2009. Således kan man nå en betydande slutsats att bildandet av fast kapital i Grekland inte hade räckt för att driva exporten och landets utveckling (uttryckt genom ökningen av BNP under euroområdets inträdesperiod och efter att den har gått med) berodde främst på konsumtion. Det är detta exakta tillväxtmönster som är förknippat med stigande skuldnivåer.12

figur 1.9. Fördelning av konsumtionsutgifterna, 1996-2016.

källa: Grekiska Statistiktjänster, tillgängliga online sedan 17/10/2017. Anm.: slutliga konsumtionsutgifter (FCE) är summan av den offentliga sektorns konsumtion, konsumtionen av icke vinstdrivande organisationer (icke vinstdrivande institutioner som betjänar hushåll) och hushållens konsumtion. Uppgifterna har granskats som basår 2010 enligt EG-förordning 549/2013 (ENS 2010). Uppskattningar för perioden 2011-16 (i asterisk).

år 2008 och därefter fortsätter skulden att stiga, men den delen av ökningen kan hänföras till krisens utbrott, förutom orsakerna till den ovan nämnda uppenbara och betydande stigande trenden.

man kan inte ge en tillförlitlig förutsägelse om huruvida den stigande trenden skulle ha fortsatt om krisen inte hade dykt upp. Men de två, den stigande trenden och krisen advent, kan ses som två—i stället för en unik—separata orsaker, vilket ger samma resultat (efter 2008).

strax efter 2008 är ökningen av den konsoliderade skulden så skarp att den når 356,3 miljarder miljarder i 2011.

såsom ses i Fig. 1.10 förändringen av den årliga konsoliderade bruttoskulden var 14,8 miljarder 2001 (från 2000 till 2001), 17,8 miljarder 2004 och 14,7 miljarder 2005.

figur 1.10. Årlig förändring av den allmänna konsoliderade statsskulden, i miljarder miljarder.

källa: AMECO-serien, UDGG. Obs: uppskattningar för 2017 och 2018. Beräkningar av författaren.

förändringen av den offentliga sektorns konsoliderade skuld minskade under perioden efter 2004, så snart regeringen ändrade (Fig. 1.10).13 denna trend med fallande konsoliderad statsskuld liknar den som observerades under perioden 1996-98 under periodens första fas. Om de ses tillsammans avslöjar de politiska ansträngningar för att stabilisera ekonomin finansiellt. År 2004, året då de olympiska spelen hölls i Aten, var förändringen på 17,8 miljarder kronor, en extra på 7,7 miljarder sedan 2003 (när förändringen var 10,1 miljarder kronor).

fikon. 1.7 och 1.10 visar att den grekiska skulden under alla år utom för 2012 (när Psi – den privata sektorns engagemang – infördes) ökade netto, antingen i hög eller låg takt. Detta framgår inte av utvecklingen av skulden per BNP. Anledningen är uppenbarligen att nämnaren för fraktionen ökar också.

den tredje och sista perioden börjar med tillkomsten av den globala krisen 2009 och fortsätter fram till idag.

tabell 1.3 visar att om vi inför samma genomsnittliga tillväxttrend på den faktiska skuldnivån varje år (i den sista kolumnen) skulle skulden ha nått liknande nivåer senast 2011 med de som slutligen (officiellt) registrerats. Genom att isolera och använda denna tillväxttrend för 2001-8 endast (andra kolumnen) och genom att börja efter 2008 är de hypotetiska nivåerna av konsoliderad skuld som uppnåddes år 2012 nästan lika de som har uppnåtts i verkligheten (de i den första kolumnen). Detta resultat för år 2011 uppnås trots att ett antal aktiva IMF-politik genomfördes. Av denna prognos kan man dra slutsatsen att IMF: s politik inte hade lyckats dra tillbaka den makroekonomiska obalansen och den stigande trenden i Greklands skuld fram till den tiden i början av perioden 2010-11.15

Fig. 1.11 illustrerar den offentliga sektorns totala inkomster, totala utgifter och nettoutlåning från 1995 till 2016. Den offentliga sektorn består av staten, kommunen och socialförsäkringsfonderna. Både totala utgifter och totala intäkter ökar. Ökningen av nettoupplåningen beror på ökningen av de totala utgifterna över de totala inkomsterna, särskilt efter 2002 och efter 2007. Om det politiska valet/viljan var sådan att de totala intäkterna hade överskridit de totala utgifterna skulle nettoupplåningen ha minskat.

figur 1.11. Den offentliga sektorns totala utgifter, totala inkomster och nettoupplåning.

källa: Greklands statistiska myndighet, data ändras till konstanta priser genom användning av harmoniserat konsumentprisindex, AMECO-serien (ZCPIH), i miljoner miljoner.

jämfört med andra Euroområdespartner börjar Greklands nettoupplåning i procent av BNP försämras efter 1995, när landets ansträngningar att ansluta sig till euroområdet intensifieras och under dess tidiga deltagande i euroområdet (2001-9) (Fig. 1.12).

figur 1.12. Nettoutlåning ( + ) eller upplåning ( − ), i % av BNP.källa: AMECO-serien, UBLA (nettoutlåning ( + ) eller nettoupplåning ( − ): totalekonomi).

den grekiska ekonomins kreditbetyg, som tillhandahålls av flera kreditvärderingsföretag, följer inte samma eller respektive åtskillnad som gjorts för de tre tidsperioderna. I olika mätningar som används av olika kreditvärderingsföretag (Fig. 1.13) Greklands kreditbetyg nådde sin topp under perioden 1998-2008, så snart landet förbättrade sina makroekonomiska siffror och särskilt efter att landet hade anslutit sig till euroområdet och nått nivåer så höga som Aa2. Den minskade sedan väsentligt från 2008 till 2011, så snart den grekiska krisen bröt ut och nådde nivåer av kreditbetyg av faktisk mycket begränsad betydelse (Ca eller C).16

figur 1.13. Kreditbetyg från den grekiska ekonomin.

källa: Myndigheten för Statsskuldförvaltning, Grekland.