Jeffrey S. Lubbers

ote Administrative Procedure Act

tämän pykälän edellyttämän ilmoituksen jälkeen virasto antaa kiinnostuneille mahdollisuuden osallistua säännön laatimiseen toimittamalla kirjallisia tietoja, näkemyksiä tai perusteluja suulliseen esittämiseen tai ilman mahdollisuutta. Käsiteltyään asiaa kemikaalivirasto sisällyttää hyväksyttyihin sääntöihin suppean yleislausunnon niiden perusteista ja tarkoituksista. Kun perussäännön mukaan säännöt on kirjattava pöytäkirjaan viraston kuulemisen jälkeen, sovelletaan tämän osaston 556 ja 557 jaksoa tämän alajakson sijasta.

Hallintomenettelylaki (APA) (60 Stat. 237), joka säädettiin vuonna 1946 ja uudistettiin vuonna 1966, on liittovaltion toimeenpanovallan menettelysuunnitelma. Jollei toisessa ohjesäännössä toisin määrätä, jokaisen toimeenpanevan osaston ja viraston on noudatettava APA: n ratkaisussa ja sääntöjen laatimisessa noudattamia vähimmäismenettelyjä. Siinä vahvistetaan myös yleiset perussäännöt viraston toimien tuomioistuinvalvonnalle. Vaikka sitä on täydennetty useilla muilla tässä teoksessa käsitellyillä laeilla (esim.Tiedonvapauslaki, sääntelyn Joustavuuslaki ja Hallintoriitojen Ratkaisulaki), sitä on muutettu huomattavan vähän vuoden 1946 jälkeen, ja sen säännökset ovat toimineet malleina monille muille hallinnollisille menettelylaeille viidessäkymmenessä valtiossa ja maassa ympäri maailmaa.

lain yleinen rakenne

APA: ssa on kaksi suurta osa-aluetta: osastot 551-559 käsittelevät yleisesti viraston menettelyjä ja osastot 701-706 käsittelevät yleisesti tuomioistuinvalvontaa. Jälkimmäisissä jaksoissa toistetaan monissa säädöksissä ja tuomioistuinten päätöksissä olevat tuomioistuinvalvonnan periaatteet, mutta jätetään tuomioistuinvalvontaa koskevat yksityiskohdat muiden säädösten tai tuomioistuimen päätösten alaisiksi. Lisäksi useita hallinto—oikeuden tuomareita käsitteleviä osastoja—erityisen riippumattomia kuulemismenettelystä vastaavia virkamiehiä-on hajallaan Yhdysvaltain säännöstön 5.osastossa.

sääntöjen laatiminen ja ratkaiseminen

APA: n rakenne kuvastaa sääntöjen laatimisen ja ratkaisemisen välistä eroa, ja kullekin on määrätty erilaisia menettelyvaatimuksia. Valtion virastot laativat ja antavat sääntöjä, lausuntoja, joiden tarkoituksena on panna täytäntöön, tulkita tai määrätä lakia tai politiikkaa. Säätelyn avulla valtion virastot voivat säädellä ihmisten tulevaa käyttäytymistä. Sääntöjen laatiminen on pohjimmiltaan lainsäädäntötoimi, koska lakien säätämisen tavoin sääntöjen laatiminen on toimintaa, joka tulee sovellettavaksi tulevaisuudessa. Toisin kuin sääntöjen laatiminen, tuomitseminen on prosessi, jossa määritetään aiemmat ja nykyiset oikeudet ja vastuut. Ratkaisumenettelyn tuloksena annetaan määräys (eikä sääntö).

näiden kahden viraston toiminnan välinen raja ei ole aina selvä, osittain viraston toimien runsauden ja moninaisuuden vuoksi. Useimmat virastot käyttävät sääntöjä laatiessaan tulevaa politiikkaa. Tuomiokapitulit voivat kuitenkin ilmoittaa myös toimintaperiaatteita. Virastot käyttävät ohjelmiensa toteuttamiseen yleensä sääntöjen laatimisen ja tuomaroinnin yhdistelmää.

muodolliset ja epäviralliset menettelyt

APA jakaa sääntely-ja ratkaisukategoriat viralliseen ja epäviralliseen menettelyyn. Sääntömääräistä tai ratkaisumenettelyä pidetään virallisena silloin, kun toisen ohjesäännön mukaan menettely on ”kirjattava pöytäkirjaan sen jälkeen, kun on ollut tilaisuus virastokäsittelyyn.”APA määrää monimutkaisia menettelyjä hallinto-oikeuden tuomareiden kuulemisille sekä muodollisissa säännöissä (harvoin käytetty menettely) että muodollisissa ratkaisuissa. Se vaatii suhteellisen minimaalisia menettelyjä epävirallisten sääntöjen laatimiseksi. APA määrää hyvin vähän menettelytapoja jäljelle jäävälle epäviralliselle oikeuskäsittelylle, joka on ylivoimaisesti yleisin hallituksen toimintamuoto.

pykälässä 553 esitetään vapaamuotoisen sääntömuotoilun perusvaatimukset, mikä on yleisin sääntömuotoilun muoto: viraston on laitettava ilmoitus ehdotetusta sääntömuotoilusta Liittorekisteriin , minkä jälkeen on mahdollisuus asianosaisten kirjalliseen huomautukseen. Tämän jälkeen sääntö on julkaistava, useimmissa tapauksissa vähintään kolmekymmentä päivää ennen kuin se tulee voimaan. Tätä prosessia kutsutaan usein ilmoitus – ja kommentointisäännöksi.

pykälässä 701 todetaan, että virastotoimiin voidaan hakea tuomioistuinvalvontaa, ellei säädös estä virastotoimia tai toimi sidotaan lain mukaan viraston harkintavaltaan. Alustavat tai välitoimet ovat tavallisesti tarkistettavissa vain viraston lopullisen toimen tarkistamisen yhteydessä. Pykälä 702 käsittelee sitä, kenellä on asema (eli laillinen oikeus nostaa kanne) viraston kanteen nostamiseksi. Sen mukaan henkilö, joka kärsii oikeudellisesta vääryydestä tai johon viraston toiminta vaikuttaa kielteisesti tai jota se loukkaa, on oikeutettu kyseisen kanteen tuomioistuinvalvontaan. Luvussa 703 käsitellään muutoksenhakumenettelyn muotoa ja sitä, missä tuomioistuimessa se on pantava vireille. Pykälän 704 mukaan tuomioistuinvalvonta on mahdollista vain viraston lopullisten toimien osalta. Pykälässä 705 valtuutetaan muutoksenhakutuomioistuin lykkäämään viraston toimen voimaantulopäivää tai säilyttämään asema tai oikeudet, joihin viraston määräys vaikuttaa, kunnes muutoksenhakumenettely on saatettu päätökseen. Luvussa 706 esitetään viraston toimien tuomioistuinvalvonnan laajuus. Uudelleentarkastelun laajuus riippuu yleensä haasteena olevan viraston toiminnan luonteesta. Tällainen toiminta voi olla esimerkiksi lakikysymys, harkintavallan käyttäminen tai tosiasioiden selvittäminen.

lain hyväksymiseen johtaneet olosuhteet

yritykset laillistaa liittovaltion hallintomenettelyt juontavat juurensa ainakin 1930-luvulle. vuonna 1932 korkein oikeus päätti, että oli perustuslain mukaista, että kongressi antoi niin sanottujen ”yleisten oikeuksien” asioiden käsittelyn hallintovirastoille (Crowell v. Benson. ) Tämä päätös vahvisti hallinnollisen tuomion käytön. Vuoden 1939 alussa oikeusministerin ehdotuksesta presidentti Franklin D. Roosevelt pyysi oikeusministerin Hallintomenettelykomitean muodostamista tutkimaan olemassa olevia hallintomenettelyjä ja laatimaan suosituksia. Komitea laati joukon viraston tehtäviä käsitteleviä monografioita ja toimitti loppuraporttinsa presidentille ja kongressille vuonna 1941. Nämä aineistot sekä vuonna 1941 pidetyt laajat kuulemiset senaatin oikeusvaliokunnan alakomiteassa ovat hallintomenettelylain ensisijaisia historiallisia lähteitä.

suurin osa lainsäädännöllisistä keskusteluista käsitteli sitä, onko asianmukaista antaa ratkaisevia tehtäviä monille New Dealin myötä perustetuille uusille virastoille. Oikeuskanslerikomitean selvityksessä kävi ilmi, että virastojen käyttämät menettelytavat asioiden ratkaisemisessa ja sääntöjen laatimisessa puuttuivat perusluonteiselta yhteneväisyydeltä. Tutkimuksessa kävi myös ilmi, että osa viraston kuulijoista ei ollut riittävän riippumattomia tutkijoista tai syyttäjistä. Komitea suunnitteli kompromissin, joka loisi oikeudenkäynnin tyyppisiä menettelyjä, perustaisi lähes riippumattomia ”kuulemistutkijoita” johtamaan ja tekemään alustavia päätöksiä tällaisissa tapauksissa ja valtuuttaisi tuomioistuinvalvonnan tavallisissa liittovaltion tuomioistuimissa. Sääntömenettelyt herättivät keskusteluissa vain vähän kiistaa, vaikka vuosikymmeniä myöhemmin sääntömuutoksen yleistyessä säädettiin muitakin lakeja, jotka lisäsivät prosessiin muodollisuutta. Näitä ovat työturvallisuus-ja Työterveyslaki ja puhdasta ilmaa koskeva laki sekä hallituksen laajuiset säädökset, kuten sääntelyn Joustavuuslaki, paperityön Vähentämislaki ja Rahastoimattomat toimeksiannot Uudistuslaki.

presidentti Trumanin allekirjoitettua APA: n laiksi kesäkuussa 1946 oikeusministeriö laati käsikirjan sen eri säännösten neuvonnasta ja tulkinnasta. Vuonna 1947 julkaistu oikeuskanslerin ohjekirja Hallintomenettelylaista on edelleen pääopas KHT: n rakenteesta ja tarkoitusperistä. Käsikirjassa todetaan, että lain tarkoituksena oli: (1) vaatia virastoja tiedottamaan yleisölle tällä hetkellä organisaatiostaan, menettelyistään ja säännöistään, (2) säätää yleisön osallistumisesta sääntöprosessiin, (3) säätää yhdenmukaisista säännöistä ja ratkaisumenettelyistä ja (4) toistaa tuomioistuinvalvonnan lain.

kokemus lain nojalla

korkein oikeus antoi APA: n voimaantuloa seuranneina vuosina useita päätöksiä, jotka edistivät lain sovellettavuutta, mukaan lukien päätökset, joilla vahvistettiin lain oikeusturva (Wong Yang sung v. McGrath, 1950), judicial review provisions (Universal Camera Corp. v. NLRB, 1951) ja hearing examiner program (Ramspeck v. Federal Trial Examiners Conference, 1953).

APA on ollut laajalti hyväksytty siitä lähtien. Tuomioistuimet ovat panneet sen säännökset täytäntöön tekemällä täysin selväksi, että virastojen on noudatettava APA: n menettelyjä, kun sitä sovelletaan. Merkittävää on, että korkein oikeus on myös tehnyt APA: sta ”turvasataman” tuomitsemalla, että alemmat tuomioistuimet eivät saa vaatia virastoja käyttämään menettelyjä, jotka ylittävät APA: n tai muiden sääntöjen (Vermont Yankee Nuclear Power Co. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 1978). Kongressi sisällyttää säännöllisesti viittauksia APA: han muuhun lainsäädäntöön. Vaikka kommentoijat ovat panneet merkille joitakin puutteita, erityisesti sen puutteellisen ohjeistuksen epävirallisesta tuomaritoiminnasta, monet tarkkailijat ovat ylistäneet sen innovaatioita, kuten ilmoitus-ja kommentointisääntöjen laatimista ja hallinto-oikeuden tuomareita. Esimerkiksi johtava hallintotieteilijä Kenneth Culp Davis sanoi ilmoitus-ja kommentointimenettelyjä ”yhdeksi nykyhallinnon suurimmista keksinnöistä.”

APA: han on lisätty vain muutamia merkittäviä muutoksia. Vuonna 1966 Tiedonvapauslaki lisättiin pykälän 552 säännöksiin, joissa jo vaadittiin tiettyjen valtiollisten tietojen julkaisemista. Vuonna 1976 hallituksen osana Sunshine Act-lakia lisättiin kielto ex parte-viestinnästä päätöksentekijöille muodollisissa menettelyissä. Samana vuonna myös eräät tekniset muutokset helpottivat haastajien haastamista hallitukseen. Vuonna 1978 termi ”hallinto-oikeuden tuomari” korvattiin termillä ”kuulontutkija.”Ja vuonna 1990 Hallintoriitojen Ratkaisulakiin lisättiin muutamia säännöksiä.

suhde muihin lakeihin

APA liittyy laajasti lukuisiin lakeihin, koska monet sen säännöksistä on pantava vireille toisen lain nojalla. Laki liittyy suoremmin sellaisiin avoimuuslakeihin kuin Freedom of Information Act, the Government in the Sunshine Act, Federal Advisory Committee Act ja Privacy Act. Sen ratkaisumenettelyjä on täydennetty Hallintoriitojen Ratkaisulailla. Sen sääntömääräyksiä on täydennetty sääntelyn Joustolailla ja paperityön Vähentämislailla.

APA on osoittautunut kestäväksi ja tärkeäksi voimaksi liittovaltion byrokratian menettelyjen laillistamisessa. Sen avoimuuden, oikeudenmukaisuuden ja tuomioistuimiin pääsyn korostaminen on lisännyt viranomaisten laajan päätöksenteon vastuullisuutta, oikeudenmukaisuutta, tehokkuutta ja hyväksyttävyyttä.

Katso myös: Administrative Dispute Resolution Act; Federal Tort Claims Act; freedom of Information Act; Negotiated Rulemaking Act; Paperary Reduction Act; Regulatory Joustavuuslaki.

bibliografia

Asimow, Michael, toim. Opas liittovaltion viraston päätöksiin. Chicago, IL: American Bar Association Publishing, 2003.

Davis, Kenneth Culp. Hallinto-Oikeus Translitteratio, Supp. vol. 1, sec. 6.15. St. Paul, MN: West, 1970.

Lubbers, Jeffrey S. A Guide to Federal Agency Rulemaking. Chicago, IL: American Bar Association Publishing, 1998.

Shepherd, George B. ”Hallintomenettelylaki syntyy New Deal-politiikasta.”Northwestern Law Review 90 (1996): 1557-1683.